基于城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)70年期限問題的研究

向肖

【摘 要】我國《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定居住用地出讓最高年限為七十年，2007年《物權(quán)法》149條規(guī)定：“住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿的，自動續(xù)期。”但是法律并未對續(xù)期的適用范圍、續(xù)期是否有償、續(xù)期的具體形式等問題明確規(guī)定，因此需要立足國情，借鑒外國經(jīng)驗，建立無償為原則、無次數(shù)限制的自動續(xù)期制度，以平衡國家土地所有權(quán)和公民房屋所有權(quán)的關(guān)系。

【關(guān)鍵詞】城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)；自動續(xù)期

一、引言

房屋產(chǎn)權(quán)由房屋所有權(quán)和土地使用權(quán)兩部分組成。房屋所有權(quán)歸個人，期限為永久；但是土地歸國家所有，個人享有的是土地使用權(quán)。根據(jù)《城鎮(zhèn)國有土地使用權(quán)出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》第12條規(guī)定，土地使用權(quán)出讓最高年限為居住用地70年。2016年，溫州首批20年住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期，這一事件引起廣泛的社會關(guān)注和討論。《物權(quán)法》規(guī)定，住宅建設(shè)用地使用權(quán)期間屆滿后，自動續(xù)期。就此問題，存在立法漏洞，城鎮(zhèn)住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限到期后的續(xù)期問題關(guān)乎公民的切身利益，關(guān)乎社會穩(wěn)定發(fā)展問題，因此需要在實踐中探索適合中國國情的解決之道。

二、關(guān)于“自動續(xù)期”的理解

（一）“自動續(xù)期”蘊涵的特性

《物權(quán)法》第一百四十九條規(guī)定的住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期，結(jié)合相關(guān)條款以及實踐，應(yīng)包含以下內(nèi)涵：一是權(quán)利的自動性，自動續(xù)期即是指在期限屆滿后無需申請即自動順延；二是權(quán)利的不確定性，法律僅規(guī)定自動續(xù)期但是并未規(guī)定自動續(xù)期需要滿足的條件、續(xù)期的費用等問題，這屬于法律的空白點，當然使得權(quán)利處于相對不確定的狀態(tài)，需要加強立法和政策指導(dǎo)；三是權(quán)利的創(chuàng)設(shè)性，《物權(quán)法》明確規(guī)定宅基地使用權(quán)的用益物權(quán)屬性；依照《土地管理法》，宅基地使用權(quán)的取得、行使和轉(zhuǎn)讓，遵照無償、無期限的規(guī)則。由此住宅建設(shè)用地使用權(quán)是既不同于非住宅建設(shè)用地使用權(quán)，又不同于宅基地使用權(quán)的城鎮(zhèn)住宅用地使用權(quán)的獨立權(quán)利，法律僅規(guī)定自動續(xù)期這一特點。i

（二）“自動續(xù)期”中待解決的問題

由于我國法律僅規(guī)定自動續(xù)期，欠缺具體制度立法，對于“自動續(xù)期”的解釋和細化能夠體現(xiàn)出國家的價值追求和實踐的需求，關(guān)于住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限屆滿后自動續(xù)期的規(guī)定，其中蘊含著兩對矛盾。第一對矛盾是國家土地所有權(quán)與公民房屋所有權(quán)之間的矛盾，所有權(quán)是一種排他性的權(quán)利。一方面法律規(guī)定土地的所有者是國家，所有權(quán)優(yōu)于使用權(quán)，法律理應(yīng)保護國家的所有權(quán)；另一方面居民對土地上附著的房屋享有所有權(quán)。因此，“自動續(xù)期”相關(guān)制度中關(guān)鍵是要處理好雙方之間的矛盾。

第二對矛盾是國家財產(chǎn)權(quán)與私人財產(chǎn)權(quán)之間的矛盾，一方面國家可以通過收取土地出讓金或者是稅金的方式行使土地所有權(quán)，保障自己的收益權(quán)；另一方面，在“房地一體主義”下，既要保護國家的土地所有權(quán)也理應(yīng)保護公民對房屋的財產(chǎn)權(quán)，努力做到利益平衡，社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。

三、域外土地權(quán)制度分析

（一）德國的“一元主義模式”

德國堅持“一切建筑物從屬于土地”的思想，土地上附著的建筑物是土地功能價值的自然延續(xù)，是地上權(quán)或土地的組成部分。此外，德國強化了土地使用權(quán)人的支配范圍，創(chuàng)設(shè)了地上建筑物由地上權(quán)吸附的新原則，使房地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)獨立于土地所有權(quán)。ii地上權(quán)人在他人享有土地所有權(quán)的地表上構(gòu)建建筑物，并享有建筑物所有權(quán)，在德國，土地所有權(quán)和使用權(quán)主體之間可以通過合意約定土地使用期限、是否有償、以及具體費用數(shù)額等相關(guān)事項。

在地上權(quán)期限屆滿后，土地所有權(quán)可以要求歸還土地使用權(quán)，地上建筑物由土地所有權(quán)人取得但是需要向地上權(quán)人進行補償，或者是在建筑物使用壽命期間主張延長期限以對抗地上權(quán)人的補償請求權(quán)。地上權(quán)人可以向土地所有權(quán)人要求補償，或者在所有權(quán)人與第三人另行設(shè)定地上權(quán)合同時行使續(xù)展優(yōu)先權(quán)。

（二）日本的“二元主義模式”

日本法上采用的是土地所有權(quán)與房屋所有權(quán)分別主義，地上建筑物不依附于土地而存在，二者分別登記在不同的登記簿上。對于地上權(quán)存續(xù)期間、續(xù)期年限、續(xù)期次數(shù)、續(xù)期費用問題可以自行協(xié)商。地上權(quán)期滿后，地上權(quán)人和土地所有權(quán)人均可行使續(xù)期請求權(quán)，地上權(quán)人對地上建筑物享有取回權(quán)并負擔將土地恢復(fù)原狀的義務(wù)，地上權(quán)人申請續(xù)期被拒絕后享有買取請求權(quán)，土地所有權(quán)人也享有時價購買請求權(quán)并且地上權(quán)人不得拒絕。

（三）德日土地權(quán)制度對我國的借鑒意義

第一，要尊重土地所有權(quán)人與地上權(quán)人之間的合意，意思自治能夠更好地避免糾紛和更好地解決問題，民事法律關(guān)系中應(yīng)當以意思自治為原則，法律規(guī)范承擔的是最后一道防線的功能。第二，盡可能平衡地上權(quán)人與土地所有權(quán)人之間的利益關(guān)系，在法律關(guān)系中賦予雙方對等的權(quán)利義務(wù)。

四、對使用權(quán)期間屆滿后果的建議

（一）自動續(xù)期為原則，有償續(xù)期為例外

就自動續(xù)期是否有償存在不同的觀點，一種觀點認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當有償續(xù)期，理由在于土地所有權(quán)屬于國家，因此國家對于土地享有收益的權(quán)利，國家以外的個人或者其它組織使用土地都需要支付相應(yīng)對價，體現(xiàn)土地所有權(quán)國有的特點，同時有利于增加財政收入。另一種觀點認為住宅建設(shè)用地使用權(quán)應(yīng)當無償續(xù)期，理由在于首先城市居民在購買房屋時已經(jīng)支付高額的土地出讓金，具體反映在房屋價格中；其次無償續(xù)期是“自動續(xù)期”應(yīng)有之義，如果是有償續(xù)期就喪失了其自動性。

所以筆者認為，應(yīng)當堅持無償續(xù)期為原則，有償續(xù)期為例外的做法。根據(jù)《中華人民共和國憲法》的規(guī)定，公民享有財產(chǎn)權(quán)和住宅權(quán)，國家要保護公民的房屋所有權(quán)、住宅權(quán)。從我國的國情來看，購房一般都是出于基本生活需要，“炒房”的情況為少數(shù)，而且一般人很難一次性付清購房款，“按揭購房”、“房奴”是比較普遍的現(xiàn)象，如果在住宅建設(shè)用地使用權(quán)到期后堅持有償續(xù)期會加重人民負擔，不利于社會穩(wěn)定。同時，如果堅持有償原則，在到期后房屋所有權(quán)人不繳納費用該如何處理，也是需要考慮的問題。例外情況在于對于富人居住的別墅，他們本身就占用更多的國有土地、消耗更多的社會資源，所以在期滿后可以堅持有償續(xù)期的做法，適當征收相關(guān)費用，這也有利于縮小社會貧富差距和社會穩(wěn)定。

（二）自動續(xù)期應(yīng)有年限、無次數(shù)限制

對于自動續(xù)期期限的確定方式及次數(shù)有以下不同觀點：第一種觀點是固定期限說。該說認為自動續(xù)期應(yīng)當是原期限的延長，iii即住宅建設(shè)用地使用權(quán)期限為70年，到期后自動延期也應(yīng)當是70年。第二種觀點是建筑物剩余壽命說。該說認為自動續(xù)期應(yīng)續(xù)期至房屋使用壽命終止時，土地使用權(quán)因房屋壽命終止而滅失。iv第三種觀點是無限制說。該說認為在任何情況下都可以無期限限制自動無償續(xù)期。

對于此問題采用建筑物剩余壽命說更為合理，因為續(xù)期更應(yīng)該考慮的是建筑物的安全性、居民的住宅權(quán)。同時，如果采用無限制年限的做法，居民可以一直對房屋的住宅建設(shè)用地行使使用權(quán)，在房屋坍塌后甚至能夠重建，這種做法將侵害國家的土地所有權(quán)、不能保證國家對于土地享有的收益的權(quán)能，同時也容易導(dǎo)致國有土地私有化。所以采用建筑物剩余壽命說更為合理，它既能保證憲法賦予公民的住宅權(quán)，體現(xiàn)國家對公民的保護，亦能保障國家的所有權(quán)。同時自動續(xù)期應(yīng)當采用無次數(shù)限制的續(xù)期方式，自動無償續(xù)期主要是為了保障公民的安居樂業(yè)和社會穩(wěn)定，申請有償續(xù)期則已經(jīng)支付對價，因此都應(yīng)當是無次數(shù)限制。

注釋：

i生青杰. 住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期解釋學(xué)研究[J].平頂山學(xué)報，2017（12）

ii 崔麗瑩.利益沖突視角下住宅建設(shè)用地期限制度研究[D].廣西師范大學(xué)，2017

iii 參見王利明： 《物權(quán)法研究》（ 下冊） ，第 170 頁。

iv 李婧怡： 《對城市國有土地使用權(quán)期滿問題的探討》，《國土資源》2012 年第 2 期。

【參考文獻】

[1]房紹坤.物權(quán)法用益物權(quán)編[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2007.

[2]王崇敏.住宅建設(shè)用地使用權(quán)續(xù)期問題探析[J].社會科學(xué)，2017（05）

[3]崔麗瑩.利益沖突視角下住宅建設(shè)用地期限制度研究[D].廣西師范大學(xué)，2017

[4]生青杰.住宅建設(shè)用地使用權(quán)自動續(xù)期解釋學(xué)研究[J].平頂山學(xué)報，2017（12）

[5]仲相.土地使用權(quán)續(xù)期如何頂層設(shè)計[N].法制日報，2016-04-21