“一事一議”村務制度的協商主體發育不良分析

潘建榮

【摘 要】“一事一議”作為一項民主決策制度不應當由官方來主導，而應當充分吸納各個利益相關者的參與，才能達到它原本的政策設計目標。但是從目前來看，該制度在主體參與層面還存在主體參與廣泛性不足以及參與實質不平等等發育不良的問題。

【關鍵詞】“一事一議”；村務制度；協商主體

“一事一議”作為一項民主決策制度不應當由官方來主導，而應當充分吸納各個利益相關者的參與，才能達到它原本的政策設計目標。但是從目前來看，該制度在主體參與層面還存在主體參與廣泛性不足以及參與實質不平等等發育不良的問題。

一、多元主體參與受限

協商民主的包容性原則強調，“協商是包容的和公共的，原則上無人受排斥，所有受影響的人都有權參與協商”。這就要求“一事一議”制度在主體參與方面，最大限度地把利益相關者，例如農民、村級組織、市場投資者，捐資者等全部納入到民主協商來。然而，目前的《管理辦法》規定了議事主體限定在村民代表、村干部等范圍內，因此“一事一議”主體參與明顯受限。

首先，市場主體參與受限。鑒于國家財力有限以及一事一議籌集的資金和人力有限的現實困境，有些地方提出了在農村農村公益事業建設資金籌措要推動社會捐助，例如山西省武鄉縣就提出“建立健全‘政府激勵引導……社會捐資贊助的農村公益事業投入新機制。協商民主理論要求所有受決策影響的人均應當加入協商。因而，作為一事一議的涉及對象之一的社會捐資者也應該被吸收到“一事一議”中來。而從《管理辦法》第三條與第七條看，“一事一議”的議事主體被限定在了“村民”與“村委會”兩者上。這顯然把社會捐資者排除在了協商的范圍外， 不利于實現議事主體包容性的實現；另外，對于“一事一議”有可能涉及到項目承包商或建設者，而他們又跟“一事一議”項目的建設息息相關。如果能把他們吸引進到“一事一議”中來，顯然是符合協商民主精神的。

其次，專家參與受限。“一事一議”本身是一種民主化的村級公共產品供給制度，具有鮮明的民主機制。村干部及村民如何更好地根據協商民主原則和流程參與到議事中來，需要具有相當的議事協商技能。另外，“一事一議”的實施環節會涉及到許多工程設計規劃與建設等技術環節，而村民往往對此一竅不通。要提高村民的協商參與質量，就必須突破這些政治參與技巧障礙以及對相關技術問題的缺乏所造成的盲點限制，從而保證村民理性發表意見以及開展充分討論并為進行民主監督的創造前提性條件。而突破這些困境的關鍵在于提升主體理性層次，而實現這個目標的現實途徑就是針對相關的技術性問題，聘請相關的專家學者為農民群眾提供全程指導或咨詢服務。因此，“一事一議”議事會需要吸納相關專家進來，以保證議題得到廣泛地信息交流，從而增進村民的理性，實現“一事一議”決策的科學性。而目前的“一事一議”村務制度還沒有相關的機制引入專家學者參與到議事協商中去。

二、主體參與的實質不平等

協商主體平等地參與決策是協商民主理論的本質要求。“在制定公共政策的協商過程中，公民有平等的政治影響力，不受到財富、資源和不平等的權力的影響，只遵循阿貝馬斯所說的“最佳論證力量”的影響。” i 這種為抑制權力和資源等在協商中發揮作用而建構的前提性條件，那就是實質平等。而在現實的“一事一議”議事決策過程中，影響協商民主價值實現的負面因素，正是多元決策主體間的實質不平等，這主要體現為以權力占有不平等，政治參與能力的不平等，以及由于政治資源ii占有不平等所引致的政治影響力的不同所引起的實質不平等。

（一）村民較作為公共政策核心的村兩委在社會權威等級處于的不平等地位。“公共官員有能力和機會擺脫社會的約束，逆社會偏好而行事‘將他們的偏好轉化成權威性行為” iii。現實中也的確常有些村莊因為“村權”失控而造成的村民平等協商機會被剝奪，最終導致“一事一議”的民主議事制度被扭曲和肢解。因而實際上，這些村莊的“一事一議”村務制度處于一種“不議而決”的名存實亡狀況。

（二）政治參與能力的不平等，包括政治認知能力，討價還價能力以及妥協與合作等基本的政治參與技巧方面的不平等。

首先，一些村民具有“盲從”、“屈從”心理，“一些村民認為村里決定的事，議不議都無所謂，別人出錢出勞，自己跟著就是了，議來議去也是干，干脆不提任何反對意見，也不行使自己的民主權力”iv。

其次，一些農民的政治參與技巧偏弱，主要反映在討價還價、妥協和合作的政治認知與參與能力偏弱的方面。“討價還價”從來源上講是一種市場經濟語境下的詞匯，在本文中筆者將其定義成“協商”的具體表現或協商博弈的一種必備工具亦或是一種能力。但是，在協商的場域下，這種“討價還價”開展前提必須是以協商主體具有追求公共利益達成的潛在共識為導向，需要協商主體具備追求合作和共贏的價值共識，否則這種“討價還價”很有可能演變為某個或某些協商主體“漫天要價”或“極力追求自利”而不歡而散，無果而終。從個體角度講，合作的實現需要一種為了追求公共利益而相互妥協的個體自覺。從政治協商語境看，“妥協”是實現協商主體利益綜合以及走向偏好轉換的前提，這種妥協是為了主體為了實現公共利益而作出共同的考量和妥協。因為基層協商民主意見綜合的目標的實現必須通過不同利益主體間的利益妥協的政策選擇上升為協商的決策或決定v。而在現實的“一事一議”村務決策中，往往因為一些村民把握“討價還價”的技巧缺乏，以及妥協和合作的認知不足而難以達成共識。在具體議事協商中“對自己或本片、本組有利的就舉手同意；反之對自己無利，特別是對自己的利益有觸動時，就信口開河大發牢騷，堅決反對”vi。

（三）由于資源擁有量的不平等所造成的占優勢者對占弱勢者的話語擠壓。農村社會中存在著一股天然的政治勢力，那就是宗族勢力。這種親緣關系所造就的勢力是農村社會重要的聚合力量。那些人口多的宗族在“一事一議”中往往通過“院外活動”或“臨時聯盟”來左右決策，而一些小家族往往因此喪失了議事權。此外，黑惡勢力也是“一事一議”協商民主構建的一個阻礙因素。村里的黑惡勢力主要是些地痞、流氓，他們或受雇于他人或為自身謀取不正當利益，往往利用有組織的暴力恐嚇等手段形成威懾，逼迫其他村民在議事會現場保持沉默，從而使議事會達成有利于自身的決策。總之，無論是宗族勢力和黑惡勢力都是試圖利用所占據的政治資源優勢制造出政治高壓態勢，這主要體現在他們參與對話討論與討價還價過程中所表現出的話語霸權主義，以此震懾和排斥其他相對弱勢群體的對話參與。

注釋：

i 閆飛飛. 協商民主視域下的政策議程設定[J]. 太平洋學報，2011（2）.

ii 政治資源指的是指在政治實踐中，能影響政治決策的各種物質和精神力量，例如人口、文化程度和經濟水平等等。

iii 殷東水等. 利益表達平衡：社會正義的內在要求——我國社會不公發生邏輯與社會正義實現方式的政治學分析[J]. 江漢論壇，2013（2）.

iv 蘭淼.從“議而不決”與“不議而決”之比較分析看農村公益事業“一事一議”之現狀[J]. 法制與經濟，2009（1）：p122-123.

v 鄒宗根. 基層協商民主：功能、過程與建構[J]. 中共濟南市委黨校學報，2012（2）： 94-96.

vi 徐小軍，郭琴. 農村“一事一議”：歷史形成、制度缺陷及完善路徑[J].云南行政學院學報，2008（3）：131-135.