西藏城市社區“三社聯動”的創新發展路徑

來 帥

社區、社會組織、社會工作人才隊伍成為和諧社區建設的主要角色。“三社”發揮著服務社會、滿足社區居民需求、維護社區穩定的積極功能。我國各地如火如荼地推進“三社聯動”工作，形成了不同的發展模式。因此，結合西藏的特殊區情，探索建立“三社”的有效聯動，理清社區、社會組織、社會工作人才隊伍三者的關系，提出適合西藏城市社區的“三社聯動”創新發展路徑具有重要意義。

一、“三社聯動”的概念及運作機制

2015年10月22日，我國民政部組織的全國社區社會工作暨“三社聯動”推進會在重慶市召開。會議總結交流了全國各地社區社會工作和“三社聯動”的經驗，明確了加快推進社區、社會組織、專業社會工作“三社聯動”的思路與任務，提出要依托資源、項目、平臺、信息化實現聯動，加快發展專業社會工作，深入推進“三社聯動”。[1]此后，“三社聯動”工作在全國各地迅速發展，各地結合本地實際情況提出具有不同側重點的“三社聯動”發展模式。不同模式對于“三社”的“聯”和“動”亦有不用的看法。

王思斌認為，“三社聯動”是指社區居委會、社會組織和社會工作機構圍繞社區建設、社區治理、社區服務協商、合作與協同的聯合活動。[2]徐永祥和曹國慧則認為，“三社聯動”是指在社區這個場域中，居委會、社會組織、社會工作者以一種雙向互動的關系，圍繞社區居民開展的旨在提高居民福祉、實現基層民主和促進社區內生性發展的社區治理活動。[3]徐選國和徐國祥指出，“三社聯動”的核心是堅持“社區本位”特征，根基是“社區”，最終目標是邁向一種新的社區共同體建設，推動社區建設。[4]葉南客和陳金城是國內較早研究“三社聯動”的學者，他們認為社區、社區社會組織和社工隊伍是和諧社區建設的重要載體和動力之源；“三社聯動”是指通過社區建設、對社會組織的培育和社會工作現代化體制的建立，形成“三社”之間的資源共享、優勢互補和相互促進，以及政府與社會之間的互聯、互動和互補格局；最終目標是從根本上將社會矛盾和沖突有效預防和化解在基層，實現社會的和諧發展。[5]李精華和趙珊珊認為，“三社聯動”的內涵包含五個內容: “三社聯動”是一個過程；其行動主體是社區居委會、社會組織、社會工作者；其行動場域在社區；其工作對象是社區居民；其目標是提高居民福祉、實現基層民主和促進社區發展。[6]

結合李精華和趙珊珊的觀點，筆者提出西藏城市社區的“三社聯動”應把社區建設、社會組織發展和社工人才隊伍建設三者有機結合起來，而不是單獨開展某方面工作。引進專業社會工作者進入社區，通過專業化服務手法服務于社會組織，培養社會組織骨干，探索社會組織發展方向，讓社會組織從自娛自樂活動轉化為提供專業化服務。社區居委會做業務指導，將一些公共服務職能交由社會組織承擔，讓渡空間為社區減負，同時提升社會組織服務功能。社會工作者對社區工作人員進行培訓指導，促使本土社區工作者向專業社工轉變，提升社區管理服務專業化水平，促進社會工作專業人才隊伍建設。通過社區、社會組織、社會工作者有效參與，實現“三社”之間的聯動發展，推進社區建設，實現社區管理創新。“三社聯動”模式既能夠厘清社區、社會組織和社工在社區建設中的權責及其承擔的不同功能與角色，又讓三者充分整合資源，從而形成協同的社區建設模式，促進西藏城市社區的和諧發展。

結合相關文獻，筆者對西藏“三社聯動”的運行機制進行梳理，認為在“三社聯動”模式中，社區、社會組織與社工既是資源共享者，也是資源提供者。社區為社會組織開展服務提供資源，也為社工開展服務提供平臺；社會組織為社區服務與管理提供重要補充并拓寬居民社區參與的途徑，同時社會工作者開展服務離不開社會組織這個載體；社工通過專業的工作手法提升社會組織服務能力和社區服務的專業化水平，以期形成以社區為平臺、社會組織為載體、社工為抓手的“三社聯動”模式。“三社聯動”的核心理念如圖1所示。

圖.三社聯動的核心理念

二、西藏城市社區“三社聯動”發展面臨的挑戰

(一) 社區自治有待進一步拓寬

社區的概念是由滕尼斯提出并加以發展的。隨著工業化的出現，與建立在理性意志之上的社會相比，社區是建立在血緣、地緣、情感和自然意志之上的富有人情味和認同感的傳統社會生活共同體。[7]基于社區作為共同體的概念，中央政府希望基層政府職能部門有完整的行政系統，以管理維護社會秩序。但行政管理任務的壓力使得基層政府職能部門根本無法在各類社區組織之間實現角色、職能和責任的結構分化。居委會承擔著大量政府事務，并在體制和資源上依賴于國家。[8]目前，西藏地區社區居委會依然更多地依附于街道辦事處。政府部門將很多任務下放給社區，導致“上面千條線，底下一根針”的局面，社區事務任務繁重。筆者走訪了拉薩市的幾個社區，社區工作人員反映：“拉薩市CG區這一塊有32個部門，如果每個部門每月下發一次文件，到社區這個層級一個月就有32個工作任務，工作壓力就有點大了。”西藏城市社區是社會穩定的基礎，在實地走訪中，筆者也可以感受到社區工作人員承擔的壓力。“咱們老城區這一塊是以維穩為重，所以說咱們想搞一些文藝會啊，搞是可以搞，但說實話就是沒時間。”當詢問到社區工作有無壓力時，工作員普遍表示：“壓力那肯定必須有嘛(笑)，再說咱們這邊人流量也比較多，人員比較復雜，內地各個地方的都有，新疆籍的也有，各個少數民族都有。”社區繁重的行政事務及維穩壓力在一定程度上制約了社區自治。

另外，西藏城市社區專職干部的文化程度普遍偏低也是制約社區創新發展的一大因素。“有些工作上面要求特別高，可是我們文化達不到上面的要求。一下來文件，除了兩委班子，其他工作人員中可能只有兩三個人能夠理解文件最主要的內容。不光是我們社區，其他社區都存在這個問題。文化不一樣，小學文化程度的人做一個簡報絕對不能像剛(大學)畢業的人那么快。”很多社區都存在類似的情況。經過走訪調查發現，部分社區工作人員達50多人，但擁有大專及以上學歷的往往只有3—4人，因此社區工作多停留在上傳下達層面，缺乏創新。

筆者認為，要實現社區自治，應首先為社區減負，減少社區行政事務的束縛，讓社區工作人員有時間、有精力去開展社區自治事務及為社區居民服務的工作；另外，應提升社區工作人員的文化程度及專業性，在社區工作人員招錄上進行嚴格把關，增強社區工作人員的整體能力，創新社區發展。

(二) 社會組織發展有待進一步提升

由于西藏地區長期處于經濟社會發展落后的狀態，西藏社會組織的發展也落后于全國其他地區。截至2015年，西藏自治區共登記注冊社會組織599家，包含社會團體549家、民辦非企業單位37家、基金會13家，其中自治區級社會組織246家，地(市)級社會組織137家，縣(市、區)級社會組織216家。每萬人社會組織擁有量為1.99個；年末職工人數12 542個，其中女性4 398個；社會組織中受過普通高等教育的人數占總職工人數的少部分，無專業社會工作師和志愿服務。而沿海發達地區廣東省，截至2016年底共登記社會組織59 520個。[9]由此可知，西藏自治區社會組織數量太少。以社會工作行業協會為例，西藏自治區截至目前沒有一家社會工作協會，亦沒有一家專業的社會工作服務機構。另據統計，西藏社團組織年均增長速度相比其他省市較慢，2004—2011年的年均增長率為2.54%。西藏的民辦非企業單位數量少、組織密度很低，2001年為0，2011年為0.05個/萬人(2001年全國民非組織密度平均水平為0.64個/萬人，2011年全國民非組織密度平均水平為1.52個/萬人)。[10]從西藏社會組織的名單可知，西藏自治區登記注冊的社會組織總體數量偏少，與其他省區相比，無論是社會組織總量，還是平均每十萬人社會組織擁有量，都相當少。這使得專業社會工作的發展缺乏組織載體和平臺。

另外，筆者通過走訪調研得知，西藏的一些城市社區已有一定數量的社會組織，如阿佳之家等。但這些社會組織功能比較單一，組織較為渙散，主要開展居民自娛自樂的興趣愛好活動，并未能很好地發揮社會管理和公共服務的功能。而社區居民參與活動的積極性也有待提高。以發展比較好的俄杰塘社區為例，目前該社區備案的社會組織有阿佳之家、黨員志愿者、青年志愿者和紅十字博愛家園等。但只有阿佳之家活動較多，主要組織社區婦女開展文娛活動。其他社區的社會組織多流于形式，并沒有開展實質性的活動。當筆者問起社區對這些社會組織有無經費支持時，受訪者回答道：“沒有資金支持的，社區本來就沒有那種資金嘛，社區的支持主要體現在提供場地上。”所走訪的其他社區，雖然名義上有備案的社區社會組織，但這些社會組織依附于社區居委會，沒有獨立性可言，開展的工作也多是承擔上面壓下來的行政事務等。以下是受訪者的回復：“有，比如說黨員維穩先鋒隊、學雷鋒志愿先鋒隊、團員志愿者和黨員志愿者。黨員有兩個(隊伍)，一個是黨員維穩先鋒隊，一個是黨員志愿者。這些隊伍的成員大部分都是我們社區的工作人員或者聯戶代表，主要開展的工作大部分都跟維穩掛鉤。”

(三) 社會工作人才隊伍有待進一步發展

社會工作人才是社會工作發展的前提和基礎。截至2016年底，西藏社會工作人才隊伍從無到有不斷發展，全區取得社會工作者職業資格水平證書的有26人，其中社會工作師6人，助理社會工作師20人。在西藏自治區人力資源和社會保障等部門的大力支持下，各級民政部門堅持從實際出發，緊緊抓住事業單位改革時機，在民政部門管理的事業單位中設置了2個適宜社會工作人才展示才華的專業崗位。按照發達國家每1 000人配備2—3名專業社會工作者的一般標準來看，西藏自治區共有317萬人左右，社會工作者與居民人數的實際配比與此標準相距甚遠。截至2014年底，我國社會工作專業人才占全國總人口數的0.29‰，而西藏社會工作專業人才占比還遠遠低于此標準。[11]西藏社會工作人才嚴重短缺。

另外，西藏社會工作人才教育培養工作嚴重滯后。據中國社會工作教育協會統計，截至2017年3月，我國共有339所高等院校設置社會工作本科專業。其中，北京大學、南開大學、中國人民大學等學校，在1999年以前就設置了社會工作本科專業；同時，我國共有社會工作專業碩士MSW(Master Of Social Work)的辦學院校105所。[12]而西藏首個獲批的社會工作本科專業2005年落戶西藏民族大學，成為西藏自治區第一個也是唯一的社會工作專業。每一年的畢業生只有近30人。社會工作人才教育培養工作滯后，嚴重阻礙西藏社會工作發展。

在筆者走訪的拉薩市8個社區中，當問到“我們社區有沒有社工”時，有7個社區均回答“沒有”。另外一個社區，接受筆者訪談的是華東理工大學社會工作系畢業生，他比較懂社會工作。但他是由上級政府派駐到社區兼職，屬公務員編制，其本人并不是社區的工作人員。社區嚴重缺乏社會工作專業人才，社區治理中專業人才參與和支撐不足，導致社區服務水平顯著偏低。

三、西藏城市社區“三社聯動”創新發展路徑

“三社聯動”在全國各地有不同的實踐模式，但最終都是落實在社區服務上。通過專業化的工作方法推進社區居民的參與，調解社區出現的矛盾，實現社區居民的自治。借鑒全國各地發展經驗，結合西藏區情，提出西藏城市社區“三社聯動”創新發展路徑。

(一) 落實“三社聯動”的機制保障

“三社聯動”讓社會力量廣泛參與到社區建設中來，促進社區居民自治并積極參與到社區服務中，實現社區自治管理并與政府行政管理進行呼應與銜接。為了保障“三社聯動”的工作開展，應該采取如下措施。

一是理順職能部門的關系，確保督查落實。建立市級相關部門和單位為成員的“三社聯動”工作領導小組，在鎮(街)層面成立相對應的推進“三社聯動”工作小組，由市級領導小組統一部署規劃，各鎮(街)工作小組結合鎮(街)實際情況具體落實，將社會組織的培育發展及社會工作人才隊伍建設與各鎮(街)的社區建設有效結合起來，統一進行規劃。市級領導小組同時負責統籌協調及督查落實。比如，成都市溫江區在區一級成立“三社聯動”領導小組負責全區“三社聯動”項目的推進，各鎮(街)建立起由分管民政工作副鎮長擔任組長、各相關科室擔任組員的“三社聯動”工作小組負責具體落實；聘請第三方專業機構年末對各鎮(街)“三社聯動”工作進行評估，由民政局通過以獎代補形式對各鎮(街)“三社聯動”工作進行獎勵，從而保障了“三社聯動”工作的順利推進，使得溫江區成為全國“三社聯動”工作典范。

二是社區、社會組織、社工要權責分明，各行其責。社區、社會組織、社工有各自的特點，在基層社區管理創新中分別有不同的優勢和不足。在“三社聯動”工作中，需充分考慮社區、社會組織、社工的不同角色和作用，發揮各自優勢，才能保障“三社聯動”工作有效推進。三者之間應該互為支援，但互不干涉；互為補充，但互不交叉。社區政府是資源的提供者、協調者、指導者與監督者，為項目開展提供充分的硬件資源及政策指導；社區則承擔著資源提供者、協同者、需求及服務效果評估者等角色，是社工、社會組織與社區居民之間的樞紐。社會組織是項目的培育對象、實施者、協調者，協同社工推動項目的具體落實。社工是項目的策劃者、實施者、樞紐者、培育者，負責項目的整體實施和推進。

三是嘗試政府購買，確保資金保障。各地的“三社聯動”大多是采用政府購買服務的形式進行。政府購買服務，將政府不擅長的事務交由專業社會組織來做，保證了專業化的項目管理與運作。專項資金是項目開展的有力保障。社會工作服務是一項“對人”的服務，資金保障是維持社會工作站發展的基本保證。如成都市溫江區開展的“三社聯動”工作，由溫江區民政局出資向成都市注冊的社會工作組織購買服務。溫江區政府制定相關以政策保障資金落實，政府每年投入專項資金用于社會工作的發展，購買社會組織服務，從而解決了“三社聯動”項目推進的后顧之憂。在寧波市海曙區，政府投入資金 200萬元，吸引到社會資金150萬元，支持社區服務項目100余個，構建起政府指導下的社會多元主體共同參與模式。[13]政府的資金投入、社會力量的協同參與、社區服務項目的蓬勃開展以及專業社會組織、社區社會組織和社會工作者專業服務的有效介入為“三社聯動”提供了有效的機制保障。

(二) 以推動社區參與為重點扎實推進社區建設

社區是社會穩定的基礎，社區建設發展情況能夠影響整個西藏的社會穩定。西藏自治區先后制定下發了《關于開展城市社區建設工作的意見》《西藏自治區城市社區建設試點工作方案》《城市社區建設工作方案》等一系列重要文件，指導西藏社區建設工作。[14]筆者認為，推動社區建設，要充分發揮社會組織和社工的作用，積極推動各種形式的社區參與。如成都市溫江區實施“三社聯動”項目，通過社會組織以及社工的引導，鼓勵社區居民參與社區的文體娛樂活動、城鄉環境綜合治理相關活動、社區關愛互助活動等。參與途徑主要有通過建立公益銀行、微公益積分平臺等類型的志愿服務機制，做好社區居民參與服務登記工作；并實施相應的參與激勵機制，實行參加公益活動積分等形式，以“公益銀行”“微公益積分平臺”等志愿服務機制的建設，激發社區群眾參與社區服務、社區建設的熱情；同時作為社會組織資源整合的平臺，推動不同志愿者團隊之間的互動，讓社區社會組織能在開展各類志愿服務的同時充分發揮自己的優勢，提高社區社會管理功能。目前，西藏多數城市社區存在多民族共居的情況，正切合習近平總書記在中央民族工作會議上強調的“城市民族工作要把著力點放在社區，推動建立相互嵌入式的社會結構和社區環境”[15]。通過社工引領開展專業化的社區活動，促進了社區居民參與，實現了各民族同胞在特定的空間手足相親、守望相助和交往交融。

(三) 培育并充分發揮社會組織在社區建設中的作用

根據社區需求和實際情況，培育和孵化社會組織，通過社工的專業手法提升社會組織的專業性，增強社會組織的服務能力，擴大社會組織在社區的影響力，通過社會組織的互動來促進社區之間的聯動。[16]社會組織凝聚社區內的個人參與社區建設，為社區建設貢獻智慧。西藏城市社區各鎮(街)應成立社會組織服務中心，搭建社會組織成長發展服務平臺。如建立社會組織服務中心，由社區、社會組織和社工等相關人員組成領導小組，負責中心社會組織的管理、項目招投標、社會組織培訓等工作，依托社會資源，拓展中心的孵化、輻射、帶動功能；通過專家指導、宣傳推介、政策優先、能力培訓、項目發布等有效措施，為社會組織的發展創造條件；對于與居民生產生活密切相關的服務類、公益類、慈善類組織要優先著重發展，不具備注冊條件的可先進行備案管理；培育發展社會組織，完善社會組織相關政策支持，為西藏城市社區“三社聯動”工作的開展奠定基礎。

(四) 加強社工專業人才隊伍和志愿者隊伍建設

社會工作者是社區凝聚力的建造師，是調節居民之間、居民與居委會、居民與政府之間關系的潤滑劑，是促進社區居民積極參與到社區建設和社區自治中的催化劑，是提供社區服務的主體之一，是連接社會資源的連接者；同時也是賦能者，即幫助社區居民恢復受損的生活能力和培養生存能力。[17]在加強社工隊伍建設上，社工應密切結合西藏自治區的實際區情，分析當下西藏自治區社會工作發展面臨的困難與問題。民政部門應牽頭研究制定符合西藏自治區實情的社會工作人才隊伍建設的政策措施，積極開發社會工作崗位，加大社會工作人才引入，建設一支思想政治堅定、素質優良、作風過硬、結構合理且具有民族敏感性、切合西藏實際需求的社會工作專業人才隊伍。人才培養要走專業化、職業化和志愿者相結合的道路，建設一支專兼結合、結構合理、素質優良的人才隊伍，并推廣“一社區一名專業社工師”。[18]鼓勵鎮(街)負責民政事務的工作人員、社區專職工作者參加全國統一的社會工作職業水平考試，對于考取社會工作職業資格證書的人員，政府應制定相關政策給予專項獎勵，不斷提升社區工作者的積極性，提升社區人員的職業化和專業化程度。民政部門應拔出專門經費支持社區工作者的培訓，每年至少舉辦兩期針對社區專職工作人員的社會工作專題培訓班，由每個社區選派代表參與，切實提升本土社區工作者的專業化服務水平；開發社會工作崗位，引進專業社會工作人才在全區福利機構及基層社區開展服務，并加強社區群眾骨干、志愿者培養；建立完善的專業培訓機制，做好志愿服務記錄工作，激勵引導形成專業社工帶動志愿者、志愿者服務社區群眾的格局；通過專業社會工作者及志愿者的引領，強化西藏各族人民的中華民族共同體意識，為各民族相互嵌入式社區建設搭建情感交流和溝通的橋梁。

西藏自治區應選擇具有代表性的社區以政府購買形式開展“三社聯動”項目，并通過政策落實，保障項目經費；以項目的開展為契機，帶動全區社會工作人才隊伍的成長。一是引入專業化的社工人才。面向全國招聘具有社會工作本科學歷及社工經驗的專職人員，參照西藏專業技術人員管理辦法滿足其薪酬待遇，保障工作人員對項目的充分投入；二是建立健全督導機制，保障項目開展的專業性。筆者建議在項目推進過程中邀請社會工作專業教師作為督導，全程跟進項目，采用具備社工實務經驗的專職督導與具有理論造詣的兼職督導相結合的方式，對項目進行全程督導，指導一線社工開展工作。

(五) 試點先行，穩步推進

以拉薩市為例，筆者建議可將已經有一定基礎的拉薩市城關區嘎瑪貢桑街道俄杰塘社區作為試點社區，堅持以項目為紐帶推動“三社聯動”，通過“三社聯動”項目的開展，引入專業社會工作者；通過項目運作、資金保障等措施以期孵化出本土的專業社工組織；通過社工引導提升社區已有的社會組織專業化程度，發掘社會組織的特點，打造優質特色的服務項目，滿足社區居民的不同需求，推進基層社區建設。項目設計者應深入評估居民的需求，尊重少數民族的文化習慣，從居民日常工作生活抓起，幫助社區樹立社區規范，促進社區共建、人人參與的格局。拉薩市政府應建立政府購買服務的機制，鼓勵政府向公益性社會組織購買服務；對政府在社會福利、衛生、維權、治安維穩、教育、文化等方面的服務項目，鼓勵嘗試社會化、市場化運作；應面向全國社工機構、社會組織進行公開招標，通過公開競標形式引入優秀社會組織和社工機構進入拉薩，促進西藏社會發展；積極摸索和總結規律，樹立樣板典型，適時推廣先進工作經驗。試點先行，以點帶面，逐步全面推進“三社聯動”工作。

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