論社區教育的政策供給與社區教育研究

□ 錢旭初，沈　悅

無論從宏觀的戰略布局或頂層的理論構架，還是從實踐形態的問題聚焦上，我國的社區教育發展，都得到了黨和政府在政策法規方面的規范和保障，正是這種強有力的支撐，形成了社區教育良性的外部生態環境。同樣，我國社區教育研究在國家教育方針政策的引領下，尤其是在黨和國家對于社區教育事業發展的戰略部署和實施策略的貫徹落實、宣傳推廣以及實踐總結的直接推動下，伴隨著社區教育的實踐同步進行，成果數量不斷增加，研究隊伍不斷壯大，研究維度不斷向縱深發展，與構建終身教育體系、建設學習型社會、發展“互聯網+社區教育”、加強社區治理、辦好人民滿意的教育等一系列國家發展戰略的實施保持高度的一致，從中能發現社區教育研究在主題內容、熱點走勢上都呈現出與政策同步發展的正相關性關系。

一、基于政策形成社區教育研究的視域和類型

分析歷年來我國社區教育的一系列政策，可以看出，無論國家層面的宏觀政策頒布，還是各級政府相應的地方性政策、法規、制度和指導性意見的出臺，我國社區教育制度體系的框架正在不斷完善，已經初步形成了從上至下、規模化、序列化以及延續性和穩定性的政策供給態勢。從政策指向看，它側重于對社區教育的規劃、引導、協調和監控，體現了當下我國社區教育的主體模式，即政府主導行為模式，成為社區教育政策的顯性特征，成為政府保障與推進社區教育良好的生態環境建設的提供者，成為社區教育實踐持續發展的動力機制。政府憑借其公權力的權威性和政策制度的導向性成為社區教育的決策者和執行者、督查者，成為社區教育發展的第一推動力。在政府主導下，開展社區教育實踐基本遵循兩個維度，即需求導向和問題導向。前者根據政府的號召與決策，以適應和滿足居民學習需求為目標開展社區教育實踐；而后者則依據黨和政府對社區教育的整體目標指向，針對社區發展，從硬件設施到人員組織、機構框架、活動安排和經費保障、課程建設等進行規定和規范，不斷解決社區教育中的問題，引領社區教育的發展走向。

上述社區教育實踐的兩個維度帶來社區教育研究具有一個非常重要的特點是，既有相當一部分成果屬于實踐探索的經驗總結，又有相當一部分屬于對政策框架內具體問題的研究。后一類研究成果，并不是真正意義上的社區教育的政策學研究，而是立足于政策，在其框架內對政策貫徹、闡釋、推廣和實施的策略研究。因而，社區教育研究的主要驅動力來自社區教育的政策導向，其研究的視域與主題是建立在發展和推進社區教育的相關政策之上的。

回顧我國社區教育的發展進程不難發現，20世紀90年代初期終身教育理念和學習型社會建設，是社區教育政策體系的核心思想。1993年，中共中央、國務院印發《中國教育改革和發展綱要》，首次采用“終身教育”概念，自此，“終身教育”作為國家戰略被不斷寫進相關正式文件之中，成為重要的戰略性教育政策。之后，中共中央、國務院《關于深化教育改革全面推進素質教育的決定》、教育部等七部委《關于推進學習型城市建設的意見》、教育部等九部門《關于進一步推進社區教育發展的意見》，以及國務院辦公廳《關于印發老年教育發展規劃(2016—2020年)的通知》……都圍繞著學習型社會建設、構建終身教育體系作出重大部署。2017年，黨的十九大報告提出“建設教育強國，辦好人民滿意的教育”的教育目標和“辦好繼續教育，加快建設學習型社會，大力提高國民素質”的終身教育基本策略；明確了實施終身教育的終極目標：“以人民為中心”“充分滿足人民群眾身心發展的需要”。將社區教育一系列政策、制度加以梳理和歸納，不難發現其緊扣“終身教育”和“學習型社會”這兩個社區教育政策體系的基本核心而不斷聚焦，突出“社區”在學習型社會建設中的服務主體位置，突出“社區教育”作為特殊教育類型的責任主體地位。“構建終身教育體系、建設學習型社會”作為重大的國家教育戰略，為社區教育提供了政策引領和發展動力，以此為中心的社區教育研究也更活躍起來。

從近20年來的社區教育研究成果看，社區教育涉及面廣，論述主題也相對分散，但都是圍繞著政策定位，聚焦于政策規范。尤其是20世紀90年代以后，大量的研究從學習型社會建設和終身教育的“視域”與“主題”出發，切入社區教育的實踐，從理念普及、法規建設、組織規劃、隊伍建設、資金保障、資源整合、機構設置、運行模式等方面開展研究。在知網刊登的期刊論文中，大量的文獻在標題中就直接使用“在終身教育視野下的……”“基于終身教育理念的……”“學習型社會背景的……”這種格式。諸如《學習型城市視野下的社區教育發展研究》[1]《學習型社會視域下社區教育資源整合的保障機制構建》[2]《終身教育背景下社區教育研究》[3]《終身學習視域下我國社區教育課程建設轉型研究》[4]《內涵本質、功能定位與發展模式——基于學習型社會視野的社區教育理論研究熱點問題探討》[5]等，無論是標題模式還是行文內容，都將“終身教育”“學習型社會”作為社區教育研究的立論基點和邏輯依據。可見，在終身教育和學習型社會建設的宏觀政策引領和規范下，社區教育研究獲得了理論支撐和問題聚焦，由此充分顯現了政策對于社區教育研究的導引功能。

2016年，教育部等九部門《關于進一步推進社區教育發展的意見》，以及國務院辦公廳《關于印發老年教育發展規劃(2016—2020年)的通知》接連發布后，針對文件的“解讀式研究”形成了熱潮。2017年以后，全國各類報告會、研討會、培訓會紛紛召開，都以“解讀”作為主題。這些“解讀式研究”，其立論和推演都是基于政策的發布和主體內容的注釋、評析、說明、強調、推廣、普及，這類“行動研究”對政策的實施和貫徹起到了積極的作用，并成為社區教育研究的一種特定的文本和闡釋形態。從符號學的角度看，符號意義包括了發送者意圖性的意義、符號文本的意義、符號接收者的闡釋意義三部分。這種文本和研究類型的出現，其用途和表達的意義，在于通過發送者(作者)的深度闡釋，并進一步結合自身的理解和實踐的經驗，來強化符號文本(政策)的內涵，由此刺激符號接收者(社區教育工作者等)的接受與消化，進而指導實踐的開展。作為一種研究類型，這類闡釋以政策和制度為研究文本，進一步協助政策和制度劃定了社區教育深化、推進、發展的邊界，構筑起了政策—研究者—實踐者三位一體的社區教育實踐框架和研究體系。以實踐論為基礎，以推動社區教育的發展為目標，使得對社區教育政策的理解更加細致透徹，對實踐的指導更加明確清晰。但這一類基于政策的研究文本，顯然指向比較單一，在如何構建社區教育的學科理論體系，從政策中闡述出新意，突破簡單的“等值”闡釋方面，還存在相當多的空白和難點。

綜上，政策與研究的正相關關系成為社區教育研究的鮮明特點。無論是直接將國家政策作為立論基礎進行研究，還是直接對國家政策進行評析、解讀式的研究，政策不僅成為社區教育研究的“引擎”，更成為觀點和立場的邏輯起點、理論支撐、論述框架，構成了近年來社區教育研究的基本模式。

二、基于政策確立社區教育研究的主題和框架

如果說開始于20世紀20、30年代，由梁漱溟、陶行知、黃炎培、晏陽初等一批知識分子所探索、推行的現代社會教育，是“教育救國”“開啟民智”理想指導下的自發的實踐。那么，新中國成立以后，我國的社區教育則是在黨和政府的主導下全面開展起來的。無論是從國家層面到省市縣(區)各級政府制定的相應文件、制度，還是從宏觀的戰略性政策到微觀的實施性方案，作為推手與抓手，有效地推動了社區教育的基礎發展和均衡發展；同時也成為社區教育研究的主要維度和指南。

近20年間，社區教育的研究者以“終身教育”“學習型社會建設”作為持續的關注熱點和基本話題，并在這個宏觀的基礎命題之下，不斷衍生出若干細分研究領域，有從橫向的組織構架、融合發展、資源共享、體系保障等方面拓展，有從縱深的內涵發展、隊伍建設、課程開發、品牌建設、資源建設以及評價體系等方面深入，還有從終身教育、全民學習的訴求出發對不同人群、不同年齡段學習者的學習支持服務進行研究。并且，從最初的理論探討和概念界定，逐漸轉向更多的現實關注，聚焦于“建設”“策略”“啟示”等，以呼應社區教育政策的貫徹落實。

于舒洋博士在《我國社區教育中文文獻計量分析——基于CNKI數據庫》[6]文中，對社區教育研究近年來出現的主題詞進行了計量分析，可以看出1999年以前主題詞共現主要是社區、社會化教育。到2000—2010年，關鍵詞則是學習化社會、學習型社區、終身教育等，但相關研究還比較龐雜，各類教育都有呈現。從2011年到2017年，研究相對集中在終身教育、學習型社區、成人教育、農村社區教育等，終身學習、開放大學等成為新的重點。從我國社區教育研究內容的變化來看，“早期社區教育的研究內容比較單一，主要涉及家庭教育、學校教育、社區教育三大塊內容；2000年后老年教育、農村社區教育、職業技術教育逐步成為研究熱點；2006—2010年，新增學習型社區、城鄉一體化、學習型家庭、校外教育、美國等熱點詞匯；2011年以后，熱點詞匯則極大豐富，出現了社會治理、學分銀行、微課程、數字化學習、網絡平臺、幼兒生活、學習型組織、開放教育、留守兒童、新型城鎮化、新生代農民工、健康教育等眾多熱點詞匯。”研究熱點的出現和變化，與我國社區教育實踐以及社區教育在深化推進過程中的政策引導，尤其是實施細則的落實有密切的關聯。

我國社區教育的實踐帶有鮮明的頂層設計與政府推動色彩，加之社區教育一方面以實踐性為主要內容，另一方面，社區教育的學科構建、知識體系、作為教育制度的理論建設等方面相比高等教育、職業教育、基礎教育而言，屬于短板甚至空白，因此，大部分研究的立論依據來自實踐探索和黨、國家的政策與文件。研究領域的分布和政策分解兩個圖譜基本處于重疊狀態。2015年，教育部職成司《關于推薦全國社區教育實驗區、示范區的通知》(教職成司函〔2015〕124號)中，從政府重視、管理體制和運行機制、三級機構、教育培訓活動、管理者隊伍和教師隊伍、經費投入機制、組織機構建設、內涵建設(包括課程教材建設，實驗項目、隊伍建設、信息化建設等)、體制機制創新、特色品牌項目、示范引領作用等方面提出了明確要求。2016年，教育部等九部門《關于進一步推進社區教育發展的意見》中，又明確了社區教育的工作目標：建立健全社區教育網絡、明確社區教育機構職責定位、推進各類學習型組織和學習共同體建設、加強社區教育實驗區和示范區建設、開放共享學校資源、統籌共享社區資源、充分利用社區資源、豐富社區教育內容、創新社區教育形式、推進社區教育信息化、大力發展老年教育、積極開展青少年校外教育、廣泛開展各類教育培訓、重視農村居民教育培訓、加強課程資源的建設、提高社區教育工作者隊伍專業化水平；同時，還明確了加強組織領導、拓寬經費投入渠道、完善督查評價機制、推進學習成果積累轉換、營造全民終身學習的社會氛圍等保障措施。

而在2015—2017年度“中國知網”所收錄的以 “社區教育”為主題詞的1 608篇文獻中，主題集中在區域社區教育發展的概貌和總結(約46篇)、體制機制和制度(約283篇)、隊伍建設(約241篇)、教學模式(約39篇)、課程與教學資源(約54篇)、平臺建設與數字化(約146篇)、弱勢群體和青少年教育(約182篇)、老年教育(約51篇)、品牌建設(約106篇)、農村社區教育(約52篇)等幾個方面；另外，還涉及社區教育問題、策略、評價以及社區教育與職業教育、開放大學、社會治理等。可以說，社區教育研究的主題都在上述兩個同時期出臺的政策框架內。

就區域社區教育研究而言，同樣遵循著政策和制度的框架。例如，成都市為滿足社區居民終身學習需求，促進人的全面發展，推進城鄉社區建設和治理，于2016年8月31日通過了《成都市社區教育促進條例》。在此之后出現的成都社區教育相關研究文章，許多以“善學出善治”為核心。如《以社區“善學”促進社區“善治”的實踐探索》[7]《提升社區精細化治理水平研究——以成都市社區治理實踐為例》[8]，均討論了社區教育服務于社區治理的解決方案。說明部分時段性研究、區域性研究新熱點的出現，仍是追逐著政策步伐的。

可以說，我國關于社區教育的政策和制度，已經成為社區教育研究的基本指南，政策的覆蓋面與指導性，直接調控了社區教育研究的核心概念、主題內容。另一方面，已有的社區教育研究，也確實已經涵蓋和包容各項相關政策和制度的基本范疇。在政策的引導、指導下，研究者自覺劃定了研究的范疇與重點，從而形成了社區教育研究一個重要的規律性特征。而超出政策內容圖譜與社區教育研究主題分布圖譜范圍的，諸如少量的關于社區教育“學科研究”，社區教育的哲學、美學、倫理學等研究，作為政策框架范圍外研究者的學術自覺，影響力有限，很難發展為社區教育研究的主流。

三、對社區教育政策與研究互文關系的價值審視

社區教育研究和社區教育政策之間構成了明顯的互文和耦合關系，并且這種研究的態勢還將會延續。從研究的現狀和整體趨勢看，大部分研究和成果是遵循著政策與制度框架確定的路線進行的。“學習型社會”和“終身教育”始終是關注的重點，也一直是社區教育研究者秉持的宏觀理論視域。與此同時，研究熱點在政策文件所規定的范疇內，不斷分化和細化，在宏觀視域之下，衍生出若干細分研究領域；研究向縱深發展，從最初的概念、性質、內容和功能等基礎性介紹，轉向更多地關注實踐模式和對策措施。這就難免出現了在社區教育研究的論文中，一方面形成了基本研究的類型化主題，如政策文件框架內的社區教育概貌和綜述、體制機制與管理、品牌建設、數字化平臺建設、隊伍建設、資源建設與整合等主題，另一方面則大量出現的是案例、總結類的文體，經驗性研究成為主流，作為社區教育研究的主要模式，其研究領域也集中在政策與制度的框架與范疇內。具體說來，互文性表現為在政策指導下，積極探索實踐，不斷總結提升，從不同角度對如何更好地促進社區教育發展，尤其是社區教育政策的實施與優化提供方案和建議。這種類型化、模式化的研究也成為一種特定的“政策工具”，發揮著決策建議、咨詢服務的功能，以特殊的“上書形式”反過來為政策決策提供幫助。

“政策目標體現了決策者的政治傾向及價值偏好，同時也反映了他對這一問題的認識程度。”[9]對政策的把握即從上層建筑上把握事物的發展脈絡。由于社區教育帶有鮮明的頂層發動、政府推進特征，依傍于政策的研究對社區教育的推進發揮了明顯的借力作用。可以說，社區教育領域的研究作為特殊的“政策工具”，在對政策起到解釋、說明、分析和信息傳播作用的同時，如何將研究與政府意志逐漸轉化為學者意志、大眾意志，最終尋找到三種意志最佳結合點，很好地發揮橋梁紐帶作用，是研究的關鍵點和核心點。但恰恰在這一方面，也表現出了研究對政策依賴的強勢和在理論創新上的弱勢。

從另一個角度看，圍繞政策的社區教育研究已經成為特定的實踐過程的激發機制與行動指南。實踐是理論的來源,是理論發展的根本動力，是檢驗真理的唯一標準；同時，理論對實踐有能動的反作用，理論產生的最終目的是為了更好地指導實踐。社區教育政策制定來自社區教育實踐，基于政策主旨和框架的社區教育研究既要能對實踐起到激發激勵、綱舉目張的作用，也要能夠基于政策的深度分析，為實踐提供破題方法、有效路徑。

由此，依從于政策與制度自覺不自覺地開展研究，進而呈現出政策、實踐與研究三者的耦合，這為我國社區教育構筑了良好的發展環境。但是從學術研究的創新性來看，通過研究提出新見解、新方法，為決策者提供理論支撐只是社區教育研究的價值導向之一。社區教育研究不僅在于對政策制度的闡釋與理論推導，也不僅在于在政策制度框架內的實踐驗證，其學術使命還在于促進社區教育的內涵深化、理論生成，建構符合中國發展現實邏輯的社區教育的范疇體系和話語方式，在社區教育的教育哲學、美學、倫理學、文化學等諸多方面有所突破，這既是今天的局限，也是明天創新的起點。