韓國老年教育相關法律、政策的考察及啟示

□ 李　潔

韓國在34個經濟合作與發展組織(簡稱OECD)會員國中是人口結構相對年輕的一個，它在2000年才進入老齡化社會，其老齡化程度僅次于墨西哥，位列第二低。但是，在過去的40余年間，韓國是人口老齡化速度最快的國家之一，預計在未來20年內其老齡化程度會成為僅次于日本的OECD國家。[1]伴隨老年人口激增的事實，韓國人均壽命也因經濟與醫療技術的發展而不斷增長，1960到2016年間，男性從51歲增長到79.3歲，女性從54歲增長到85.4歲。[2]與此同時，老年人的生活質量與幸福感卻普遍不高：據2000年統計，經歷了日本殖民和南北內戰的老年人約一半(44.3%)是文盲，他們沒有接受過任何形式的教育；2005年，自殺上升為韓國死亡的第四大原因，而老年人自殺率卻遠高于青年和中年兩個群體，其原因首先是疾病引起的經濟窘迫，其次是社會的異化與偏見。[3]為了應對這些不容樂觀的人口老齡化問題，滿足老年人的特殊需求并提高他們的生活質量與幸福感，韓國除在養老、福利、健康、衛生等方面采取措施之外，亦通過教育的手段來應對，包括頒布各種促進老年教育實踐發展的相關法律和政策等。

一、韓國老年教育相關法律、政策出臺的歷程

韓國老年教育實踐與相關法律和政策的出臺是相互促進、共同發展的，依據韓國特殊的社會歷史背景，大致可分為如下四個階段。

1.掃除文盲階段(20世紀40—60年代)

1894年，朝鮮爆發農民起義，朝鮮政府請求清朝政府出兵，但此時起義意外結束。日本卻借此以保護本國僑民為由大量向朝鮮增兵，并拒絕清朝政府關于兩國同時撤軍的建議。1894年7月，日本海軍在朝鮮半島海域對清軍艦隊不宣而戰，以突然襲擊的方式挑起了甲午戰爭。結果甲午戰爭以清朝政府的慘敗結束，其自身難保，無暇顧及朝鮮，于是朝鮮被日本完全占領。1910年，《日韓合并條約》簽署，李朝政權滅亡，朝鮮完全淪為日本殖民地，直到二戰日本投降為止。這段國家被殖民的特殊歷史，令無數朝鮮人民喪失了教育學習的機會，目不識丁者比比皆是。因此，二戰結束后，朝鮮就開始了以掃除文盲為目的的老年教育——教老年人閱讀識字。20世紀50 年代初，朝鮮內戰爆發，老年教育一度中斷。內戰之后，韓國政府重新開始開展老年教育，推行了“掃除文盲五年計劃”(1954—1958年) 。隨后經歷了半個多世紀的努力，至2005年，韓國老年人的文盲率才從1948年的78%終于下降到33.5%，但掃盲之路依然任重道遠。

2.社會福利階段(20世紀60—90年代初)

20世紀60到 70 年代，韓國政府在經濟強國的理念下，一直著力發展基礎教育及職業能力培訓，以實現農村現代化并培養工業化人才。1972 年 10 月，首爾終身教育院首次開設專門以老年人為對象的學習課程，正式啟動了韓國的老年教育。1978 年，韓國教育部制定了《老年教室設置綱領》，在全國以小學為單位建立老年教室，并給予經費資助。

1981年，韓國制定《老年人福利法》，老年福利會館(老年福利院的前身)成為為老年人提供所需便利的福利設施，也承擔著老年大學、敬老院、老年人協會的辦公功能；到了80年代中期，老年福利會館的職責延伸到老年公共工作室、住家照顧等領域，與此同時，老年教育的管轄部門也由原來教育部直屬的社會教育局變成了保健福祉部直屬的家庭福祉局；[4]到了1997年，為使老年人享有更多機會和資源，衛生和福利部修訂了《老年人福利法》，繼續加強福利政策，以確保老年人有穩定的生活，改善和提高老年人的健康，并采取必要措施保護老年人的身體和精神健康。此外，為了保障老年人的就業福利，韓國勞動部于1991年還頒布了《老年人就業促進法》。

3.終身教育階段(20世紀90年代后期—2004年)

韓國早在1980 年所頒布的第五共和新憲法(即《大韓民國憲法》)第29條第 5 款中就指出要推動終身教育。此后，1982 年相繼頒布了《成人及繼續教育法》和《社會教育促進法》，但形成推動終身教育的可操作性系列法規則是在20世紀末以后。20世紀六、七十年代以來，隨著終身學習、終身教育與學習型社會理念的興起與普及，歐美主要國家先后出臺了終身教育特別法或相關的法律。為順應國際時勢，1996 年，韓國教育部直屬的社會國際教育局改編為終身教育局，并在其下設立了終身學習政策科，專門負責老年教育相關政策的制定。[5]1999年8月，韓國人力資源開發與教育部取消《成人及繼續教育法》和《社會教育促進法》，出臺了《終身教育法》。[6]該法頒布的基本理念是每個人都有能力并且應該被鼓勵終生學習，韓國由此成為繼美國(1976年)和日本(1990年)后的第三個制定終身教育特別法的國家。《終身教育法》后經歷了2001、2007(兩次)、2008、2009年共五次修改，此外還制定了《終身教育法實施法案及規定》《促進終身教育的綜合案》等配套實施細則，以及每年發布的《終身教育白皮書》，[7]這些都成為韓國規范及拓展多元化終身教育活動的根本保障。

4.社會公正階段(2005年—現在)

20世紀60年代開始，韓國實行了長達近40年的人口控制政策，進入21世紀后，韓國成為老齡化國家，一方面老齡化速度急速上升，另一方面生育率卻持續下降，人口總和生育率(TFR)①從1995年的1.65%下降至2005年的1.08%，成為世界上出生率最低的國家之一。[8]因此，韓國之前的人口控制政策出現了重要的改變，2003年12月成立了總統咨詢智囊機構(即高齡化與未來社會委員會，后改為“少子高齡社會委員會”)，2005年5月頒布《少子化·高齡化社會基本法》，在鼓勵多生孩子的同時，也繼續關愛老年人群，尤其是賦予處境不利的弱勢老年人群平等享有教育機會與資源的權利，并計劃在2006—2020年期間發布3次“五年發展基本規劃”明確相關政策的基本方向及實施細則。其實在終身教育階段，法律已經明確了優先向老年人等邊緣群體提供平等和充足的學習機會的規定，到了社會公正階段，則進一步強調了這一規定，并制定了更為完善的實施細則。

經歷了上述各階段的法律、政策的發展與調整之后，韓國已形成由福利部和教育部共同負責老年教育發展的二元管理模式。前者基于福利視角，旨在幫助老年人休閑娛樂，或者提高職業技能，著重老年教育設施與教員的配備、管理，行政和財政的管理和支持，以及老年教育宣傳和發展；后者基于教育學習視角，將老年教育納入終身教育的組成部分，擴大老年人學習的機會與資源，著重老年教育政策制定和相關項目的開發管理，以及各教育機構的監管和支持等。

二、韓國老年教育相關法律、政策的主要內容

韓國沒有老年教育特別法，與老年教育的二元管理模式相對應。韓國現有的老年教育相關法律主要有兩類法律淵源——老年人法規與教育法規。前者主要包括《老年人就業促進法》《老年人福利法》和《少子化·高齡化社會基本法》，后者主要指《終身教育法》。此外，還有《老年教育專家培訓計劃》這一特別政策。

1.《老年人就業促進法》

韓國勞動部于1991年12月31日頒布了《老年就業促進法》，共5章、21條。其立法的主要目的是確保老年人的穩定就業，促進老年人的崗位勝任能力，從而加強國民經濟發展。有關老年人就業促進的主要規定有：第一，大量雇用老年人。雇主應雇用年齡在55歲及以上的人在一年或更長時間內工作。雇用比例依據不同行業計算，制造業為4%，房地產業為42%，商業支持服務17%，其他服務7%。第二，新雇用老年人。雇主應新聘半老老人(50至54歲)或老老年人(55至64歲)作為保險工人。第三，繼續雇用退休老年人。工作場所設置退休年齡限制在57歲及以上的雇主應當繼續雇傭或者在三個月內返聘他的退休工人，直到他們退休后的18個月或更長時間。[9]該法明確規定：政府有責任采取全面有效的措施，促進雇用老年工人，確保他們穩定就業。職責包括：政府應收集和提供廣泛的就業信息，發展和培訓老年人的職業能力，為企業提供指導和監督，并支持他們改善老年雇主的工作環境，如建立老年人就業信息中心，提高老年人就業技能，提高他們的自立能力，并為企業主支付全部或部分老年員工培訓的成本費用。

2.《老年人福利法》

現行《老年人福利法》于1981年制定，并于1989、1997年進行了兩次全面修訂，從而奠定了為老年人提供并擴大福利設施的基本框架。此后，2004、2007、2010年又進行了三次部分修訂。該法頒布的根本目的是確保老年人有穩定生活，保障他們的身體和精神健康。法律制定的基本理念是確保老年人被社會尊重，保證他們健康穩定的生活，并給他們提供工作的機會，以及適合他們的個人能力和參與各種社會活動的機會。[10]《老年人福利法》由7章和62條及附則組成。其中，涉及老年教育的內容有：“福祉設施部分”“老人社會參與援助”和“老年人就業擔當機構的設置及運營”。該法明確提出，“提高個人長期就業的前景是終身學習的根本原則，因為老年人是一個知識和經驗的蓄水池，他們有很大的潛力為社會的發展做貢獻。老年人豐富的知識和經驗應當被延伸并發展，而不是被忽略或浪費”。根據第31條，老年福利設施大致可以分為四種類型：老年居住福利設施、老年醫療福利設施、老年休閑福利設施和老年婚姻介紹中心。其中，老年休閑福利設施可以進一步分為老年福利中心、老年社區、老年課堂和老年娛樂中心。[11]

3.《終身教育法》

《終身教育法》包括總則、終身教育實施之基本計劃、終身教育振興院、終身教育師、終身教育設施、識字教育、終身學習結果的管理與認定及補充規則等 8章，附則1 章，共 9 章；條文 46 條，附則文 7 條，共 53 條。[12]該法明確規定，“為了應對全球日益以知識為基礎但卻老化的社會所帶來的挑戰，韓國政府和地方當局最重要的是擴大老年人的學習機會，優先向邊緣群體提供平等和充足的學習機會。老年教育在很大程度上屬于通識教育范疇，可以在終身教育設施、公共圖書館、博物館、文化中心、國家劇院、地方活動、報紙和電視節目內進行。社會服務組織和其他非政府組織是老年學校的主要負責單位，如韓國母親課堂、韓國母親協會、韓國婦女協會、韓國青年協會、韓國阿爾派聯盟、韓國紅十字會、韓國童子軍協會、韓國女童子軍協會、基督教青年會、基督教女青年會和4H俱樂部②等，它們在提供志愿者工作和老年教育服務方面充當著領導角色”[13]。

4.《老年教育專家培訓計劃》

2003年，為了再培訓老年教育相關設施(如老年學校、老年福利中心、老年大學)的工作人員，以提高他們的工作效率和服務效率并培養老年教育專家，隸屬于韓國人力資源開發與教育部的教育發展院終身學習中心，授權附屬大學的22所終身教育學校提供老年教育專家培訓項目，如梨花女子大學(Ewha Women University)、大邱大學(Daegu University)、淑明女子大學(Sookmyung Women University)和濟州大學(Jaeju University)等。該計劃的目標群體是：老年教育相關設施的工作人員和管理人員，如老年大學、終身教育和老年福利領域的公務人員、終身教育教師或社會福利的教師、計劃從事老年教育的志愿者。

這些授權大學可以從兩處獲得資金資助：一是韓國教育發展院終身學習中心，中心保證為每所大學每年提供1 000萬韓元的固定財政支持；二是國家財政補貼，補助金主要用于導師報酬、計劃管理或運作及其他直接的教育費用。通常，提供培訓課程的終身教育學校，每學期將招收約50—70名學員，教學時間超過90學分(在3個月內完成)。為了從授權大學獲得證書，學員必須參加所有的課程學習，通過考試，課堂參與率必須超過80%。成為合格的老年教育專業人才，必須經歷基礎教育、深化教育和專業教育三個階段[13]，如圖1所示。

圖1　老年教育專家培訓階段

5.《少子化·高齡化社會基本法》

該法是韓國于2000年進入老齡化社會后面臨老齡化速度急劇上升，同時在2005年又遭遇生育率嚴重下滑成為世界上出生率最低的國家之一后的產物。其頒布的主要目的是鼓勵生育，關愛老人，尤其是關注處境不利的老年人的學習機會與資源平等問題。該法頒布后，擬在2006—2020年間先后出臺和制定3次《五年發展基本規劃》。其中，第一次基本規劃(2006—2010年)口號為 “創建美好社會計劃 2010”：以扭轉出生率低下的趨勢和適應高齡社會為目標，圍繞創造有利于生育和養育子女的環境，建設在高齡社會提高生活質量的基礎，提高和發揮少子高齡化社會的成長動力，營造適應少子高齡化社會氛圍，增強政府政策效果等原則展開了有計劃的實施。[14]基本規劃中與老年教育相關的重要內容有兩項：一項是將教育機會的平等性滲透到終身教育與信息化教育中；另一項是明確必須特別關照女性、殘疾人及農村貧困地區等處境不利的弱勢老年人。

三、韓國老年教育相關法律、政策的主要特色

日韓是鄰國，韓國老年教育相關法律、政策的特色與日本非常相似，比如都堅持福利社會和終身教育立法理念，且法律、政策的體系構架極為相近，[15]但此外也有一些特別之處。

1．以產出性老齡化理念為立法取向，旨在發揮人口老齡化積極功能

產出性老齡化(productive aging)，又稱“生產性老齡化”，最早由美國學者巴特勒(Butler)提出，主張從“優勢”視角認識老年人和老年期，將挖掘老年人口的潛能視為老齡化的應對之策，一般被界定為“發揮個人能力從事商品和服務生產的老齡人口的任何活動，而這種貢獻并不考慮老年人是否得到報酬”。從實現方式看，產出性老齡化包括了兩種活動：一是外向性活動，如繼續工作、志愿服務、照料他人；二是內向性活動，如繼續學習、發展能力、自我照料、自我實現等。從功能看，產出性活動首先可以改善個人與家庭的福祉，如增加老年人的收入，提高其自養能力，因而可以減少老年人對親屬的依賴；發展能力、拓展社會資本和繼續社會化，有利于其維持自信心和效能感，緩解離群索居對身心功能造成的損害，促進健康老齡化。其次可以助益經濟發展，如老年人延長職業生涯可為經濟發展儲備豐富的人力資源；有助于社會保障資金的積累；還可降低公共服務成本。最后有利于推進社會建設，如老年人參加產出性活動，既能愉悅自己又能關愛他人，有利于社會團結和代際和諧。[16]正是在產出性老齡化理念的影響下，韓國直接頒布《老年人就業促進法》以促進老年人崗位勝任能力，并在《終身教育法》中鼓勵任何個人或利益團體都可以開展老年教育項目。同時，他們還可以自主制定相關的制度和規則，自由選擇場地、指派指導員、設計課程表、選擇課程和教材等。在這些基于產出性老齡化理念制定的法律的推動之下，韓國人口老齡化的積極功能得到最大限度的發揮。

2．福利政策法規與終身教育政策法規互為補充，共同促進老年教育發展

與福利部和教育部雙重管理老年教育相對應，韓國的老人福利法規與終身教育法規互為補充、相得益彰，共同在老年教育發展中發揮保障作用。例如，韓國的老年課堂、老年福利中心和老年協會的老年學校與老年大學都是依據《老年福利法》建立的，其中，老年課堂依據第36條，“通過健康促進和收入保障等課程豐富老年人生活”；老年福利中心依據第18條第一款第五項，“提供各種咨詢、衛生保健、娛樂和人文教育等”；老年協會的主要目標就是“保障老年人有一個更好的生活并促進老年人的福利生涯”。而衛生福利部的終身福利中心、大學的終身教育院和宗教組織的老年學習機構等都是依據《終身教育法》建立的，例如，終身福利中心大部分項目“旨在滿足社會成員主動參與社會活動的需要，并提供給他們豐富的、多樣化的學習機會；服務對象不限于老年人，還包括女性、殘疾人等邊緣群體；開設的老年教育項目有韓語、算術、個人愛好、體育鍛煉、風景輔導、野餐和敬老活動等，主要的教育方式是娛樂形式并與個人興趣相關”。《終身教育法》第30條規定，“大學附設的終身教育院，是在大學校長的管理責任下，并且根據各大學的條件及特點為舉辦終身教育而設立的教育機構；主要招收55歲或60歲以上的老年人；針對老年學習者和老年教育專家開設兩類課程；課程內容包括社會福利系統、健康與衛生保健、老年人與經濟、老年人與政策、社會變革、理解文化與國際關系等”[14]。而村里基督教老年學校(Chung-nung Christian Senior Citizen School)的目標則“以基督教為基礎，幫助老年人適應社會，緩解孤獨和疏離感，并從終身教育角度幫助老年人更好地了解青年一代”。

3．完善的老年教育專家培訓制度，培養老年教育高級人才

與美國、日本等老年教育服務人才和師資培養制度隸屬于成人教育或終身教育法規制度不同，韓國制定了專門的《老年教育專家培訓計劃》，旨在為老年教育服務領域培養充足的有勝任能力的高級人才。如前所述，該計劃詳細地規定了老年教育專家培訓的目標群體、資金來源、招生規模、課程設置、考核評價等內容。此外，還有老年人協會的老年大學，依法在規模、財力、社會認可等方面優于老年學校而建立，其目的也是為了滿足老年設施管理人員和工作人員繼續學習的需求，為老年人培養教育專家，最終實現該領域的從業者可以更好地服務于老年人。老年大學受老年人協會管理，必須遵循如下規則：每個區促進老年人參與各種活動的教育項目要有所不同；項目面向60歲以上的老年人；提供3年的學習項目；學完所有課程后，學員授予課程證書；畢業后，他們可以繼續申請研究生學習項目。總之，韓國相對完善的老年教育專家培訓制度非常具有特色，為老年教育事業培養了許多高級人才。

四、韓國老年教育相關法律、政策對我國的啟示

通過對韓國老年教育相關法律、政策的發展與內容的考察，我們發現韓國老年教育相關法律、政策的體系構架雖然與西方國家尤其是日本的非常相似，但也依然有其特色。在相對完備的法律、政策的推動之下，韓國的老年教育發展較快且成效顯著。不過，韓國老年教育在實踐過程中也出現了一些問題，比如，與老年教育緊密相關的勞動部、教育部和福利部在老年教育實施過程中權責不明確，存在推卸責任、工作失職的現象；老年教育專業人才流失，老年教育質量低下；老年教育無法滿足老年人的情感和就業需求等。[3]管窺這些問題，可以推測它們或許與老年教育相關法律、政策的規定中存在的缺漏有關。比如，由于老年教育特別法的缺失，導致三個部門在管理并發展老年教育時缺少了如何統籌協調的法律依據；或者因為老年教育法條本身存在沖突，從而引發了各部門之間的矛盾和推諉。此外，還可能因為老年教育法律、政策的制定一開始便違背了老年教育基本的科學規律(如忽略老年學習者的需求，脫離社會大眾對老年教育認知不足的實際等)，因此后期才會出現法律、政策執行不力的情形等。總體而言，韓國與中國是一衣帶水的鄰邦，再加上日本，都同屬于儒教文化圈，三國在對待老年人的認知與態度上有一個共同的文化基礎，即孝道。因此，在相同的文化背景下，韓國老年教育相關法律、政策的特色也好，缺漏也罷，無疑都對我國有著啟示作用。

1.堅持以優勢視角的老齡化理念為立法取向

20世紀90年代之前，西方主要的老齡化理論(如脫離理論、成功老齡化、健康老齡化)都是將老年視為喪失期(即身體健康、經濟地位、與家庭與社會的聯系和生存目標與意義的喪失)，將老年人視為福利國家的負擔與拖累，會給社會帶來壓力或危機——基于這樣一個視角下的老齡化應對之策自然也是被動消極的。而在20世紀90年代以后，越來越多的學者意識到了老齡化的積極方面，提出了諸多優勢視角下的老齡化理論(如產出性老齡化、積極老齡化、精神性、超老化觀感與智慧等)，將老年視為畢生發展的一個時期，不否認老年期的脆弱、依賴，更加強調老年期的差異與積極發展，尤其是精神與智慧的發展，在這樣一個優勢視角下的老齡化應對之策也自然是積極主動的。所以，在韓國老年教育法律中，《老年人就業促進法》是一部非常重要的法律，其內容倡導鼓勵老年人接受就業、培訓、輔導，并參與社會活動等。在該法律的保障之下，韓國老年人就業率非常之高。據OECD統計，65—69歲的韓國老人2011年的就業率為41.0%，是OECD成員國平均值(18.5%)的2.2倍，遠高于日本(36.1%)和美國(29.9%)等國家，達到了全球最高水平；2015年，韓國75歲以上老人就業率達17.9%，在25個OECD成員國中位居首位。[17]

反觀我國20世紀80年代起步的老年教育，主要是在《關于建立老干部退休制度的決定》(中發〔1982〕13號)和1982年《中華人民共和國憲法》的保障下展開的。它們與90年代中期頒布的《老年人權益保障法》所貫徹的立法思想一致，即：老年人是一個弱勢群體，他們的各種權益包括受教育權需要被特別保護。進入21世紀后，隨著終身教育、終身學習理念的傳播，我國一些地方省市陸續出臺了《老年教育條例》和《終身教育促進條例》，開始注重老年人作為學習者的主體身份，即關注老年人的內向性活動(繼續學習、發展能力、自我照料、自我實現)，但在促進老年人的外向性活動(如就業、志愿服務、照料他人)方面的規定依然有限，這種情形可能會制約我國近2.5億人口的老年人力資源發揮積極的作用。

2.依據老年教育發展規律完善老年教育相關法律、政策體系構架

韓國一直非常重視對法律、政策的修訂與完善，如分別五次修訂《終身教育法》和《老年人福利法》，修訂的目的也是為了保障法律、政策的適用。但若修訂缺乏科學性，反而會適得其反。所謂科學性，首先必須依據老年教育規律完善老年教育相關法律、政策體系，比如補充高等教育辦老年大學、老年教育專門人才培養、處境不利老年人的特殊教育、老年人的就業與培訓等規定。

在我國，老年教育一直屬于非正規教育體系，它與國民正規教育體系就像兩條平行軌道，這種分裂情況對于建構終身教育體系，保障全體公民的終身學習權是極為不利的。同時，老年教育專門人才的培養與管理缺失也一直是導致老年教育質量不高的重要原因之一。此外，我國現行老年教育條例中對處境不利老年人的學習問題和老年人的就業與培訓問題也缺乏關注。這些法律、政策的缺漏可能會令教育公平在我國的實現從一開始就喪失了法制保障的基礎。而在韓國老年教育實踐體系中，大學終身教育院的老年教育相當繁榮，這與《終身教育法》和《老年教育專家培訓計劃》的頒布緊密相關，而相當高的老人就業率又與《老年人就業促進法》的出臺分不開，處境不利老年人的教育權利也得到了《終身教育法》和《少子化·高齡化社會基本法》的特別保障。雖然這些法律、政策在韓國實際的執行和落實還存在某些問題，但畢竟只有先做到有法可依，才會有最終實現法治化的可能。

3.依據法律、政策發展規律修訂老年教育相關法律、政策中不合理規定

科學性的另一層含義是依據法律、政策自身發展規律來修訂老年教育相關法律、政策中不合理的內容。主要指兩方面：一是修訂條款使法律、政策具有可操作性。如果條款只有號召、鼓勵之意，并沒有針對實際問題的具體規定，這恰如形同虛設。如韓國《終身教育法》的推行，離不開《終身教育法實施法案及規定》《促進終身教育的綜合案》等配套的實施細則。細則澄清了終身教育概念及《終身教育法》與其他法律的關系，并規定了建立兩級終身教育振興計劃、三級推動體制的支持體系，以及終身教育專職人員與培訓機制，[18]這令《終身教育法》更加具體和完善。因此，有學者進一步提出“在教育領域可以實行軟法與硬法的混合治理方式”③來擴大教育法治的范圍并提高教育法治建設的質量。[19]比如，對老年人、政府、學校、社會團體或組織等法律主體的權責與義務在硬法(《終身教育法》)中加以明確，而對不適合硬法調整的內容(如學術研究、教育教學)可由《終身教育法實施法案及規定》《促進終身教育的綜合案》作出指引性規定，同時授權政府、學校、社會團體或組織等法律主體通過章程等軟法規范在一定范圍內作出選擇，通過軟法對硬法的有益補充和細化，助推法律、政策的實施。

二是保持法律的一致性及法律與政策的一致性。首先，法律之間必須保持一致性，否則會造成實施中產生諸多矛盾，同時也會削弱法律自身的效力。如，韓國老年教育的實施主要是在《終身教育法》與《老年人福利法》的雙重管理之下。按照《終身教育法》規定，贊助者首先要擁有總章程中規定的設施與設備，然后在人力資源開發和教育部申請和登記，建立學校形式的終身教育設施。而與此相反，根據《老年人福利法》，國家或地方自治團體應為老年人設立娛樂福利設施，但其他需要修建此類設施的團體則應向市長或區主席獲得允許申請。[20]顯然，因為法條規定不一致，導致韓國在建立老年人設施時產生了矛盾沖突。其次，保持法律與政策的一致性。法律與政策在現實生活中的關系是：一方面，政策填補著立法空白，另一方面，政策與法律相輔相成；一方面，政策條款使法律更為完整，另一方面，政策輔助法律實施；一方面，政策轉化為法律，另一方面，政策過程需要法律規范。[21]所以，在制定老年教育相關法律與政策時，保持二者的一致性而不是令其對立或分裂，這非常重要。

目前，我國除地方有專門的老年教育條例外，國家有關老年教育的規定主要體現在《教育法》和《老年人法》，以及《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010—2020年)》和《老年教育發展規劃(2016—2020年)》兩部政策文件中。仔細研讀發現，大多數規定都相對宏觀，缺乏操作性，也沒有體現硬法與軟法混合治理的方式，而且在老年教育相關主體的權利、義務和責任的規定方面也有不一致的地方。例如，《老年人法》第7條規定：“保障老年人合法權益是全社會的共同責任。國家機關、社會團體、企業事業單位和其他組織應當按照各自職責。”但對于各自要承擔怎樣的職責并沒有相應的具體規定，而地方老年人法的相關規定各不相同，也不明確。如福建規定老年人力資源開發是人力資源和社會保障部門的責任，但上海則沒有這方面的規定。此外，福建、上海、太原、河北、寧波等地終身教育促進條例中老年教育的負責部門也各不相同，有政府負責的，有教育部和民政部負責的，有政府和老齡機構負責的，還有政府與教育、民政及其他部門共同負責的；而且，不管由誰負責，各主體的權利、義務和責任都沒有具體規定。可見，要想提高我國老年教育的整體質量，修訂已有的法律和政策并令二者保持一致性，是現階段重要的工作之一。

注釋：

①指每個15—49歲育齡婦女平均擁有孩子的數量。

②4H指“保持清醒的頭腦(head)，具有一片忠心(heart)、能干的雙手(hands)和健康(health)的體魄”的首字母縮寫。該俱樂部于20世紀初起源于美國，1913年傳入加拿大，后遍布歐美國家，并得到了迅速的發展和壯大。

③硬法(hard law)是指由國家制定或認可的、建立在嚴格的法律位階和單向傳達的命令—控制機制基礎上、具有程序性、可訴性和強制約束力的法律規則；軟法(sort law)相對于硬法而言，是指具有開放性、可選擇性、非強制性、不可訴性、形式上具有多樣性等特征的法律規則。