我國大企業稅務風險管理研究

摘要：大企業往往經營范圍廣泛、組織架構龐大、財務管理體系復雜，這給稅務機關的大企業稅收管理工作帶來了巨大的挑戰。國家稅務總局于2008年設立了大企業稅收管理司，由此開始了我國在大企業稅務風險管理方面的實踐和探索。文章總結了9年來我國大企業稅務風險管理的主要做法和存在的問題，并借鑒國際經驗，為我國大企業稅務風險管理的完善提出了政策建議。

關鍵詞：大企業；稅務風險管理；信息化建設；內控機制

一、 引言

自然界特別是人類社會的運行并不是機械的、可完全控制的，而是充滿了不確定性。隨著人類文明的發展，人們的生產活動不斷擴大，生活領域不斷擴張，社會運行系統更加復雜，風險普遍存在于人類經濟社會的各個領域。稅務風險就是市場主體面臨的主要風險之一。

風險管理也一直伴隨著人類活動。中國古代的“居安思?！薄ⅰ胺阑加谖慈弧北闶亲顦闼氐娘L險管理思想。直到20世紀50年代以后，風險管理逐步形成了獨立的理論體系，并受到了各國政府、企業和學術界的高度重視。為應對日益復雜的稅務風險，各國稅務部門也紛紛探索將風險管理的理念應用到稅務管理中，形成了防范和化解稅務風險、實現稅法遵從最大化的新型管理模式。1997年7月，OECD通過了報告《以風險管理為主題的實踐指南》，風險管理理論從此被引入了稅收征管實踐。2004年10月，OECD在《遵從風險管理：管理和改進稅收遵從》中制定了遵從風險管理流程。在我國，2002年國稅總局發布了《中國稅收征收管理戰略規劃綱要》，首次提出要將風險管理的理念引入稅收征管。

改革開放近40年以來，伴隨著中國經濟的快速發展，我國的大企業迅速成長，逐漸成為我國經濟的中堅力量，并為我國的稅收增長做出了巨大貢獻。但同時大企業經營范圍廣泛，內部組織架構龐大，機構繁多，財務管理體系復雜。這給稅務機關的大企業稅收管理帶來了巨大的挑戰。尤其在當前我國稅收管理手段相對落后、征管水平較低的情況下，大企業稅務管理風險凸顯。2008年，國家稅務總局借鑒國際先進稅收管理經驗，引進風險管理理念和模式，設立了大企業稅收管理司，并相應的在各級稅務系統設立了大企業稅收管理部門。研究我國大企業稅務風險管理的實踐，對我國稅收治理體系和治理能力的現代化建議具有重大意義。

二、 我國大企業稅務風險管理實踐及存在的問題

1. 主要做法。2011年，國稅總局確定了45戶大企業集團作為總局首批定點聯系企業，由總局大企業稅收管理司直接組織實施相關稅務風險管理工作，其后又以部分省市國稅局（地稅局）為試點，確定了數量不等的省市局定點聯系企業或列名企業，由大企業稅收管理部門組織實施稅務風險管理工作。各地大企業稅收管理部門在大企業認定標準、工作模式、工作流程等方面做了很多探索和實踐。

一是探索制定了適應各省情況的大企業認定標準。由于各省稅源體量差異較大，所以各地因地制宜，逐步探索制定了適應各省情況的大企業認定標準。多數省市以年納稅額為衡量標準，部分省市把注冊資本1 000萬元以上或年銷售收入5億元以上作為核定標準。比如，四川省國稅局把符合年納稅收入2 000萬元以上、資產總額3 000萬元以上、銷售收入（營業收入）3億元以上三個條件之一的企業（集團）以及省局確定的跨省市、跨行業經營、稅收管理難度較大的部分企業（集團）確定為大企業。河北省國稅局2010年末將貢獻全省稅收50%的154戶企業認定為大企業，2013年將年納稅2 000萬元以上的企業納入大企業管理部門的管理和服務范圍。

二是形成了各具特色的大企業稅務風險管理模式。截至目前，大部分省份都成立了自己的大企業稅收管理部門，但部門名稱和職能設置各有不同，有的設局、有的稱處。在職能范圍上，大多只負責定點聯系企業的稅務風險管理，有的則承擔主管局全部職能。與大企業管理部門職能界定相適應，各地國稅部門經過實踐探索，初步形成了各具特色的稅務風險管理模式。比較典型的模式有三種。第一種是集團總部集中管理模式，以北京市國稅局最為典型。該局大企業稅收管理局（五分局）主要承擔總局定點聯系企業總部的稅收分析預測、政策服務和稅務審計，區縣局則負責企業集團成員企業的日常基礎性管理工作和一般性服務事項。這種模式一般比較適合總部經濟發達的地區。第二種是核心職能上收模式。以河北省國稅局為例，該局按照"統籌管理、實體運作、分級負責"的原則，將大企業風險管理由基層分散管理向跨層級統籌管理轉變，省、市局不再簡單的以行政管理為主，而是更加重視對大企業的稅收服務和管理。第三種是機構實體化模式，比較有代表性的是安徽省國稅局，該局設置了實體型大企業管理機構，再造了管理流程，在省局大企業處搭建了信息技術支持平臺，推行了風險管理機構的扁平化和專業化設置。

三是探索建立了全流程風險管理工作流程。經過多年的探索，各地大企業管理部門逐漸規范了風險管理基本流程，完善了以稅務審計為核心的業務體系，實現了風險評估、應對、反饋等環節的有機銜接。2009年，國稅總局大企業司對列入定點聯系企業名單的部分大企業進行了風險測試和評估，針對測評中發現的企業稅務風險，指導企業進行了自查自糾。2011年，以風險評估和企業自查為基礎，大企業司完善了后續跟蹤管理，根據不同企業的涉稅風險點和管理薄弱環節，幫助企業完善風險管理長效機制。對重點企業進行風險評估，針對評估發現的集團或行業普遍存在的稅務風險，指導各級稅務機關加強管理，督促企業自我改進。

2. 我國大企業稅務風險管理存在的問題。

一是大企業稅收管理部門職能定位不明確。長期以來，我國劃分稅收管理和服務業務的主要標準是“稅種+管理服務事項”，從國家稅務總局到縣區國稅局，普遍設立貨物和勞務稅、所得稅、出口退稅、國際稅收、征管和科技發展、納稅服務、稅務稽查和收入規劃核算等部門，分別履行單一業務領域的政策管理和服務職能。2008年，大企業稅收管理部門成立以來，傳統業務格局既未打破，也未重組。大企業稅收管理部門既不是稅收政策制定者，也不是稅收政策執行者，而是政策制定和政策執行之間的一個協調人。這種職能定位使得大企業稅收管理部門即使發現大企業的稅務風險，處置起來也只能依賴其他部門。同時，也造成了多頭管理、層次不分的現象，區縣級以上國稅機關的統計、征管、流轉稅等部門都對大企業各自制訂管理辦法和標準，多頭管理反而弱化了大企業稅收管理的質量和效率。endprint

二是大企業稅收管理部門機構設置不夠合理。首先，目前，我國的稅收管理體制實行總局、省、市、縣、所（分局）五級管理體制，這與大企業扁平化的管理模式不適應。我國的稅收解釋權沒有統一，各級稅務機關均可對稅收政策進行解釋，不同層級的稅收管理部門可能對同一稅收政策做出不同的解釋，這增加了稅收制度的不一致性。其次，各地的國、地稅系統協作性不強。稅收風險管理工作離不開國地稅部門的協調配合，但是受目前征管體制的制約，國地稅部門在人員、經費、辦公場所等方面很難做到協調一致，造成國地稅部門僅只是形式上的協調，實質上的協作不足，仍然存在國地稅機關工作安排不統一，數據共享不能及時到位等情況。

三是信息化建設滯后。目前我國的稅務機關和企業之間存在著嚴重的信息不對稱，在征納關系中，企業是占有信息資源的優勢方，而稅務機關則處于劣勢。大企業由于其跨境交易廣泛、關聯交易頻繁，信息不對稱的情況更加嚴重。首先，獲取的涉稅信息真實性得不到保障。目前，稅務機關獲取信息的主要途徑是企業申報，信息真實性難以保障，依據這些信息開展稅收分析和納稅評估，難以確保工作質量。其次，對第三方信息的采集和應用水平還很低。目前，第三方信息的采集還是以人工搜索和拷貝網絡信息為主，運用高科技技術手段（如大數據、云計算）實現第三方信息自動化采集的程度還不高，這不僅降低了信息采集的效率，也影響了稅源信息的質量。這種信息上的不對等關系給稅務機關和企業帶來了較大的稅務風險，一方面企業會利用信息優勢進行各種高風險的避稅籌劃；另一方面稅務機關由于缺乏信息而往往采取盲征、強征的不合理的手段。

三、 國際上大企業稅務風險管理的經驗

1. 國際上大企業的認定標準。世界各國主要以企業規模、資產規模、注冊資金、應納稅額和員工數量等指標作為大企業認定標準，單獨一個指標無法全面評價企業規模，各國常常綜合多個指標作為大企業認定標準。

美國主要以資產規模來認定大企業，美國國內收入局（IRS）將資產規模達到1 000萬美元作為大企業認定標準。英國稅務機關綜合考慮了企業員工人數、資產規模及營業收入等諸多因素。具體來說，員工人數超過250人的英國企業將被認定為大企業。員工人數少于250人，但資產規模達到4 300萬歐元或營業收入達到5 000萬歐元的企業也將被認定為大企業。荷蘭則采用了應納稅款標準和特定行業標準，包括利潤（所得稅或公司稅）、增值稅和就業稅的加權平均值（WOLB）超過2 500萬歐元的企業，以及金融（銀行、保險）、石油天然氣、能源供應3個行業的所有企業。

2. 大企業稅務風險管理模式。目前，全球有50多個國家和地區設立了大企業稅收管理機構，且越來越多的國家正在謀劃跟進。國外大企業稅收管理從功能類型來看主要有兩種管理模式：全功能管理模式和有限功能管理模式。

在全功能管理模式下，大企業稅收管理機構擁有對大企業稅收征管的所有職能，包括納稅申報、稅務風險評估、稅款征收、稅務檢查和稅務審計。具體來說，這些國家在國家稅務局設立大企業管理局，大企業管理局按行業、區域設置管理機構，負責各稅種、行業、區域稅收征管。采取這種模式的國家包括美國、英國、荷蘭、加拿大和澳大利亞等。

在有限功能管理模式下，大企業稅收管理機構只擁有部分征管職能，其主要任務是為納稅人提供更好的服務。采取這種模式的國家只有日本、法國和比利時等少數國家。日本大企業管理部門的主要任務是對大企業進行審查和犯罪調查，包括三項內容：一是建立獨立的部門進行全面審查。二是加強跨國公司和企業集團的審查和實施。對跨境交易、轉讓定價、預約安排進行審計，其中總部負責協調每個案例的轉讓定價處理。三是提供專業服務和信息技術支持。在指導、咨詢、問題解答和預約定價安排以外，為納稅人提供多種不同級別的服務和信息技術支持。

3. 大企業稅務風險管理信息化建設。發達國家在稅務風險管理中，充分運用現代信息技術手段對涉稅信息進行挖掘和利用。在稅源信息采集方面，美國聯邦稅務局率先開發使用了電子報稅系統、自動風險篩選系統、大企業稅收審計個案管理系統和大企業稅收制度設計報告系統，實現了大企業在全國范圍內的聯網電子申報、風險篩查，并可以實時跟蹤大企業稅務審計案件。澳大利亞稅務局則依賴于風險管理系統、審計支持系統、欠繳稅款處理系統和報告系統，有效地進行企業所得稅審計案例篩選、情報收集、監控跟蹤和欠款追繳。

在利用第三方信息完善納稅評估方面，美國設立了“雙向申報制度”，即：納稅人不僅要向稅務機關申報自己獲得的收入，而且要同時告知稅務機關別人從自己處獲得的收入。同時，美國的法律還規定，聯邦政府、州政府、銀行、海關、電信、新聞、商品期貨交易委員會、農業部、能源部、國防部、法院、移民、規劃、國債、郵政及社會保障局等部門每年都應當向稅務機關提供各自部門所掌握的稅源信息，包括貨幣收付報告、國外銀行賬戶、車輛登記、不動產轉讓、遺囑文件、權證文件等信息。法律制度的完善及信息化的覆蓋使得美國國內收入局（IRS）得以與金融、海關等部門聯網形成了稅務管理計算中心，共享納稅人的涉稅資料。

四、 我國大企業稅務風險管理的完善路徑

總結我國大企業稅務風險管理實踐中積累的經驗和存在的不足，借鑒發達國家在稅務風險管理上的經驗，本文提出了我國大企業稅務風險管理的完善路徑：依據“分類分級管理”稅收征管理念，按照“扁平化、實體化”的要求完善大企業稅務風險管理機構設置；運用現代化信息技術手段，推進稅務風險管理信息化建設；豐富“個性化納稅服務”產品，健全大企業稅務風險管理業務體系；引導大企業加強稅務風險內控機制建設。

1. 完善大企業稅務風險管理機構設置。大企業稅收管理資源的有效配置是體制運轉效率的保障。一是建立扁平化、實體化的稅務風險機構。扁平化風險管理機構的總部應由稅務總局大企業稅收管理機構擔當，總局處于戰略制定、任務推送和績效評價的總部地位，各省成立具有執法資格的大企業稅收管理局，作為總部推送的風險應對任務的執行部門。二是建立和完善縱向協調機制?？v向協調機制是各層級大企業稅收管理部門之間的常態化、規范、固定的聯動機制。下級各級稅務機關應通過信息上報的方式，將各地分公司的相關涉稅事項的經濟數據，匯總到上級稅務機關，總局應將集中起來的數據進行加工處理，通過常態化的渠道定期傳遞到基層，實現稅源信息的共享。endprint

2. 加強稅務風險管理的信息化建設。信息系統開發是信息化建設的基礎。應當創新數據采集手段，使數據采集工作的方法多樣化，提升數據采集的全面性和充分性。具體來說，可以利用“大數據”技術推出一系列新的信息采集模式和方法，提高稅源信息采集效率。對生產系統中的原始申報和征管數據進行區分，使不同類型的原始數據表格得以拆分成具有統一描述和編碼的數據項，并在數據倉庫中進行標準化的存儲和管理。

數據信息管理是信息化建設的保障。數據信息管理的目的是要保證系統內數據信息的準確性和時效性。應當規范納稅人提交的各類報表的報送口徑，把住入口關，建立相應的數據質量控制管理辦法。借助“大數據”手段，打破“信息孤島”現象，及時獲取第三方數據。

3. 健全大企業稅務風險管理的業務體系。一是建立大企業稅務風險識別指標體系。大企業稅務風險識別指標體系應由通用指標、行業特定指標及參與評分指標共同構成。通用指標主要有稅收負擔類、稅種關聯類、生產經營類、財務指標類、能耗類、產品類等幾類指標。針對不同行業的特點，構造一批針對不同行業特點的專用指標及特征值。評分指標應盡量選擇易于從綜合征管軟件、重點稅源直報系統、出口退稅、防偽稅控系統等幾大現成系統中規范取數的指標。二是健全大企業稅務風險評估方法。以總局大企業稅務風險指標體系為依托，對各個通用指標和行業特定指標設置專門的分行業預警值，利用納稅人相關數據計算稅務風險指標值，將企業風險指標值與同行業大企業指標預警值進行橫向比較，根據其偏離程度確定該項指標的得分，再將各指標分值匯總，即為該企業綜合得分。三是完善大企業稅務風險應對機制，建立“統一分析、分類應對”的風險管理流程?！敖y一分析”就是依據相同的風險識別、分析和評價標準對納稅人風險等級進行排序，并根據風險等級的不同采取不同應對措施?！胺诸悜獙Α本褪窍录壎悇諜C關按照上級稅務機關推送的任務清單，對不同風險等級的納稅人針對性地采取稅務稽查、反避稅調查、風險提示等不同程度的風險應對措施。

4. 引導大企業健全稅務風險內控機制。應當把大企業完善自身內控機制同稅務機關風險管理的目標結合起來，實現企業自我管理同稅務機關主動監管的高效配合。一是建立大企業風險內控機制的制度規范。當前，我國還沒有專門的法律法規對企業風險內控機制的建設進行規范，這導致部分企業對稅務風險內控機制的建設不夠重視。因此，有必要在法律層面上對稅務風險內控機制的建設予以規范，明確企業的權利和義務，為大企業稅務風險內控機制建設提供法律依據和引導。二是建立稅務機關和大企業之間的良性互動。稅務機關應該充分發揮其在企業稅務風險內控機制建設中的引導和監督作用，加強與企業的交流溝通，引導大企業建立適合自身狀況的稅務風險內控機制，對大企業風險內控機制的加強和改進提供解決方案和措施。

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作者簡介：孫亮（1991-），男，漢族，甘肅省靜寧縣人，中國人民大學財政金融學院博士生，研究方向為財稅理論與稅收管理。

收稿日期：2017-11-25。endprint