對青海藏區扶貧中易地發展的思考

魯臨琴

易地扶貧搬遷發展是一項從根本上幫助農村貧困群眾脫貧致富的綜合性工程，其突出特點是可以實現“輸血”與“造血”，外部支持與內在動力的統一。根據青海省扶貧開發局統計數據顯示，2011年至2015年，青海省共投入易地扶貧項目資金212553萬元，在8個市州、39個縣實施了457個易地扶貧項目，搬遷安置59247戶、262697人，完成規劃搬遷安置目標任務的260.2%。易地搬遷項目使群眾告別了大山深溝，告別了破舊的土坯房，住進了磚木或磚混結構的新房子。他們不用再為吃水難、用電難、上學難、就醫難等問題發愁，而且還拓展了增收謀發展的渠道。該項目實施以來，極大調動了青海省貧困地區群眾改變貧困面貌的積極性，對實現青海與全國一道建成小康社會的奮斗目標具有重大意義。

一、易地發展型模式的優勢

易地發展型是指在政府和其他機構的組織協調下，貧困人口由自然資源、社會條件等發展環境比較惡劣的地區遷移到發展條件較好地區而得到發展的一種模式。異地發展型模式，一是有利于推動搬遷群眾轉變觀念、提高能力素質；二是有利于直接加快最貧困人口的扶貧開發進程；三是有利于促進生態環境的改善；四是有利于降低扶貧開發的成本；五是有利于帶動小城鎮的發展和新農村新牧區建設。

上世紀八、九十年代，我國一些地區在政府主導下進行易地扶貧的實踐和探索，取得了顯著成效。如，國家對甘肅省的扶貧移民開發工程，從資源貧乏的貧困地區定西轉移30萬人到中部的新灌區和河西地區是較大規模地扶貧移民易地開發，大部分移民都實現了一年搬遷，兩年定居，三年解決溫飽，四年穩定脫貧的目標。再如，粵北的石灰巖山區是廣東省最貧困的地區，由于自然條件惡劣，加上人口生育失控，不斷從大自然中索取，導致了生態環境日益惡化，出現了山多樹少、坑多水少、石多土少、人多田少，生存環境不斷惡化的貧困局面。在政府組織下，3年內從石山區遷出33450戶，157811人，大多數安置在靠近城市、靠近公路的地方，有田地、有飲水，為就地搞種養業和外出務工提供了便利條件，同時，還實施了一系列優惠轉讓土地、減免稅收等政策和措施，幫助移民能夠較快地依靠自身力量擺脫貧困解決溫飽。據統計，有80%以上的移民當年就能解決溫飽，到了第二、第三年就可以完全擺脫貧困，有些移民已經成為富裕戶。近20年來，青海海西州先后安置海東干旱地區的貧困農民6182戶、28931人，大都安置在格爾木、德令哈、烏蘭、都蘭等市縣，有效地解決了移民的溫飽和發展問題。

二、青海藏區選擇易地發展模式的必要性

（一）生態環境惡化，“生態難民”增加

由于生態環境惡化，一些逐水草而居的牧民，被淪為“生態難民”，無法在原地繼續生活下去。如曲麻萊縣由于鼠害猖獗，無法放牧的黑土灘面積達1332萬畝，占草場總面積的32%，每年還有80—100萬畝草場沙化。從80年代至今，牧草產量下降75%，由2000公斤/公頃下降到800公斤/公頃，產量最低的僅有400公斤/公頃。草原已養不活多少牛羊，人們只能離開草場另謀生計。地處三州（海南州、果洛州、黃南州）五縣（瑪沁縣、河南縣、澤庫縣、貴南縣、興?？h）交接處的同德縣，草地退化面積已達到325萬畝，占全縣草場面積的55.3%，每年損失可食鮮草38萬噸，減少牲畜飼養量達26萬個羊單位。按一個牧戶要解決溫飽，須放牧200個羊單位，7畝草場載畜1個羊單位計算，戶均需要草場1400畝，而全縣牧戶戶均占有可利用草場僅為628畝。每戶平均只能放牧90個羊單位，遠遠不能解決溫飽問題，很多牧民掙扎在貧困線上，處于流離失所、無家可居的境地。

（二）自然災害發生頻繁，脫貧難度加大

由于特殊的地理環境，雪災發生頻繁，素有“十年一大災，五年一中災，年年有小災”之說。由于藏區雪災等自然災害繁發，使牧民群眾陷入“生產積累—雪災損失—生產積累—雪災損失”的惡性循環中，生產發展困難，牧民在原地區實現脫貧難度很大，人口遷移是唯一出路。如三江源地區年平均積雪20—143天，冬春季節，24小時降雪超過4毫米就會造成雪災。每次大的雪災給牧民財產帶來巨大損失，絕大多數牧民成為少畜戶或無畜戶，返貧率高達75%。1993年三江源地區雪災死亡牲畜140萬頭（只），群眾返貧率高達75%。2008年雪災造成50萬頭只牲畜和野生動物死亡，近30萬人受災。2012年，雪災造成11.6萬余頭（只）牲畜死亡，8萬余人受災。

（三）傳統畜牧業生產方式，貧窮落后面貌難以改變

原始、粗放的畜牧業生產經營方式，難以改變牧民群眾貧窮落后的面貌。如三江源地區產業結構單一，產業鏈短、附加值低，幾乎沒有工業，資源優勢尚未真正變為產業優勢、經濟優勢，許多地區仍以靠天養畜游牧為主，牲畜出欄率和商品率低，生產方式仍處在原始的生產階段。三江源地區基礎設施建設薄弱、經濟總量小、發展緩慢，給牧民的提供的機會和支持能力嚴重不足。三江源地區財政自給率僅為2.1%，部分縣1—2%，財政“保工資、保運轉、保穩定”面臨很大困難，用于建設的資金非常有限。80%的支出需靠中央轉移支付。

（四）自然條件艱苦，不適宜人類居住

藏區海拔高，高寒缺氧，氣候惡劣，不適宜人類居住，地方病、傳染病發生率較高，使相當一部分牧民喪失了勞動能力。如三江源地區大部分地方海拔在3000-4500米之間，年均溫3.8℃—5.6℃，空氣含氧量僅為海平面空氣含氧量的1/2—1/3。惡劣的自然環境，嚴重危害著人民群眾的身體健康。在三江源地區牧民中患包蟲病、布魯氏菌病、大骨節病的人很多。據有關資料，包蟲病的患病率為10—15%，青海省現有布魯氏菌病病人3萬人，主要分布于牧業區。調查結果顯示，在貴德、興海、班瑪3個縣的4個鄉均有大骨節病流行，現有大骨節病患者1093人，患病率高達27.45%，病情活躍程度居全國第一位。布魯氏菌病、大骨節病造成人體骨關節畸形強直或損傷，使人喪失勞動能力。這些地方性疾病不僅危害了藏區各族人民群眾的身體健康，也成為制約青海農牧區經濟社會發展的主要因素。endprint

（五）生態環境保護和牧民收入增加之間的矛盾較突出，在原區域內難以協調

生態環境保護工程的實施使生態環境得到改善的同時，導致一部分牧民的收入減少，生活水平下降。如三江源地區經濟發展對資源開發依賴性很強，但是為保護生態，大部分地區成為禁止開發區，如此群眾收入減少。如曲麻萊縣麻多鄉，是以巖金和沙金為主的黃金資源富礦區和多種金屬富有區，2009年被中加公司探明一個礦點黃金儲量300噸。但因處于三江源保護區核心區，無法充分開發利用，處于守著黃金愁飯吃的狀態。另外，人工增雨等項目的實施，也影響了三江源地區牧民的生產生活。如久治縣本來是青海省降雨量最多的地區。為了增加黃河徑流量，從2006年以后國家利用該地區良好的降雨條件加大了人工增雨的力度，使該地區的降雨量大幅度增加。雖然人工增雨對增加黃河流量、生態保護和建設產生了積極的效果，但給當地牧民的生活、生產、基礎設施建設帶來了負面影響：過多的降雨，使氣溫降低，牧草光合作用減弱，導致天然牧草生長緩慢，草質下降；人工種植圈窩子燕麥籽種腐爛，出苗率不高，冬季儲草減產；當年生的牛犢啃食帶水牧草容易拉肚子，有30%過不了冬，死亡率上升；草地過濕，羊腐蹄疫病嚴重，行走困難影響食草，導致羊群大量死亡。牛奶產量、酥油產量下降，很多老人關節炎和其他疾病復發現象嚴重，增加了生活負擔。

以上種種情況表明，部分青海藏區的群眾受困于嚴酷的自然環境，唯一的出路就是易地搬遷，群眾從不適宜人類居住的地區，集中安置到海拔相對低，發展條件較好，社會發育程度較高的地區。

三、實施易地發展模式的思路

（一）深入調研，認真細致地做好前期工作，制定切實可行的方案

習近平同志在中央扶貧開發工作會議上指出：“生存條件惡劣、自然災害頻發的地方，通水、通路、通電等成本很高，貧困人口很難實現就地脫貧，需要實施易地搬遷。這是一個不得不為的措施，也是一項復雜的系統工程，政策性強、難度大，需要把工作做深做細。”移民扶貧工作涉及到群眾的切身利益，必須要把每件事情辦好辦實。首先，進行細致調查研究。其次，再根據實際情況、存在的問題困難，制訂出操作性強、切實可行的方案。為了在移民過程中減少偏差，方案一經制定必須嚴格執行。在制定方案中要特別注重以下幾個方面工作：一是嚴格界定對象，以相關的法律法規為依據，制定的標準要準確、清晰，決不能含糊不清、模棱兩可；二是合理選擇安置點，要與小城鎮建設、新農村新牧區的建設等結合起來，最大限度地降低成本；三是加強資金管理，建立根據進度分期撥款的激勵、制約制度，要列專戶、實行報賬制；四是基礎設施配套工作要跟上，必須盡快做好水利、交通、供電、農業等基礎性工作。

（二）加強協調，積極探索發展路子

1.加強政府的協調職能。扶貧移民主要由政府來主導，其成功與否在很大程度上取決于政府行為，政府在扶貧移民中具有引導和牽引作用，無論在安置區的選擇還是移民對新土地的擁有狀況調查，還是移民戶口問題的解決，都需要政府部門起主導性作用，如果沒有政府主導就很難解決這些問題。因此，政府部門必須要從易地開發扶貧的全局和整體出發，充分發揮政府的主導作用，發揮在易地開發扶貧中的職能作用，注重做好扶貧移民利益協調和矛盾處理工作，運用行政、法律、經濟等手段維護正常的發展環境和經濟秩序，通過公共財政給扶貧移民提供正常的生產生活必需的發展資源，以免移民在新居住地的融合過程中出現經濟震蕩，為移民的經濟恢復與發展提供良好的經濟環境和社會環境。

2.注重與區域可持續發展相結合，探索扶貧移民開發方式。一是堅持移民扶貧與小城鎮建設相結合的原則。根據移民意愿和具體情況，集中力量建設集鎮移民集中安置點。二是堅持移民扶貧與調整產業結構相結合的原則。移民異地搬遷后，原有草原、耕地可依法向種養大戶流轉、集中，在當地建立種植業和養殖業示范基地。對新的移民安置點實行總體布局和安排，調整產業結構，加快促進農牧民群眾增產增收。三是堅持扶貧移民與新農村新牧區建設相結合。四是堅持扶貧與退耕還林、退牧還草等生態環境建設相結合。對扶貧移民通過提供各種優惠政策和采取各種措施，保證移民能夠盡快脫貧致富。

（三）建立完善的扶貧移民社會保障體系

移民家庭大都經濟基礎薄弱，同時又受文化水平、思想觀念、耕作技術等多方面因素的影響，利用科技致富的能力不強，在重建家園和發展生產中會遇到很多靠自身難以解決的困難，與遷入地群眾的生活水平存在一定差距。要加快移民脫貧致富的時間和縮小貧富差距，必須建立扶貧和保障結合機制，廣泛開展社會互助活動，采取靈活多樣的籌資方式。堅持生活救濟與生產扶貧相結合，通過建立救災扶貧基金、兩用人才開發基金、村民互助儲備金等基層群眾性基金組織，從資金、技術、信息上扶持興辦經濟實體或其它生產項目，發展生產，增強自我保障能力。增加農村牧區最低生活保障，對孤寡老人、久病拖累及無勞動力或少勞動力，無收入來源、生活得不到保障的農牧民家庭給予必要的救濟與補助：對受重大自然災害的農牧戶給予生活救濟外，應給予適當的生產啟動資金。對具有勞動能力和開發潛力的貧困人口，著力幫助發展特色產業，提高綜合素質，促其盡快脫貧。

（作者系中共青海省委黨校區域經濟研究中心教授）endprint