高標準農田建設投融資模式與路徑分析

馬曉妍+鄖文聚+陶澤良

摘要：文章根據項目區分理論并借鑒德國土地整治投融資經驗，提出高標準農田建設項目投融資模式的選擇要依據建設項目的分部工程內容、經濟特征以及受益主體范圍來選擇。認為高標準農田建設項目中非經營性項目應采用財政性融資模式，準經營性項目采用“農戶自籌+財政性融資”模式，經營性項目宜采用市場性融資模式，并就相關問題提出建議。

關鍵詞：高標準農田建設；融資模式；項目區分理論

一、 引言

為建設高標準農田，改善或消除主要制約因素，全面提升農田質量而開展的土地平整、土壤改良、灌溉與排水、田間道路、農田防護與生態環境保持、農田輸配及其他工程建設，并保障其高效利用的建設活動稱為高標準農田建設（Well-facilitated Farmland Construction）。2017年2月8日李克強總理在國務院常務會上指出，“扎實推進高標準農田建設，對發展現代農業、確保糧食安全和重要農產品有效供給、促進農村可持續發展，具有重要意義。”《全國高標準農田建設總體規劃》以及《國土資源“十三五”規劃綱要》提出到2020年我國將建成集中連片旱澇保收的8億畝高標準農田，力爭建成10億畝，畝均糧食綜合生產能力提高100公斤以上。可見，我國高標準農田建設項目既是一項重大的基礎工程，又是一項復雜的經濟活動，故此，高標準農田建設就繞不開投融資問題。

本文針對高標準農田建設投融資過程中出現的問題，分析其背后原因，通過理論分析與案例探討，提出了高標準農田建設投融資模式的路徑選擇，并針對相關問題提出了建議。為財政資金投入高標準農田建設的項目范圍和資金比例提供了相應的參考依據，為社會資本參與高標準農田建設提供了合理的路徑參考，為高標準農田建設多元化的投融資模式選擇奠定理論基礎。

二、 我國高標準農田建設投融資現狀及問題

現階段以政府為主導的財政性融資模式已經不能滿足當前我國高標準農田項目建設日益增長的資金需求，需要探索多元化的投融資模式，這是促進我國高標準農田建設項目發展的必然趨勢。中央大力倡導高標準農田建設多元化投融資創新模式，各地方也積極響應，但目前大都停留在摸索階段，其中難免出現諸多問題，現歸納總結如下，筆者認為主要體現在三個方面：

1. 財政性投融資模式單一，財政投入資金嚴重不足。

現階段財政資金的分配方式主要也是“以獎代補”、“以補促建”“以補代投”等單一方式，即主要采用財政獎勵和財政補助資金的直接投入方式，但少有發揮財政性資金的引導作用。同時我國財政資金投資嚴重不足，據統計我國GDP增速從2010年的10.4%下降到2014年的7.4%，從新增費收支平衡來看，2012年以前新增費收入大于支出，但從2012年之后出現拐點，新增費支出大于收益，2014年開始，收支缺口不斷增大，2015年新增費支出為2010年的近1.7倍，可見高標準農田建設財政性投資能力在不斷下降。

2. 高標準農田建設項目盈利性不明，社會資本難以進入。雖然很多地區都在探索社會資本參與高標準農田建設項目的PPP模式等市場性融資模式，但高標準農田建設作為農業項目，其特點是自然風險大、期限長、綜合收益低，同時項目的盈利性不確定以及政府和社會資本的邊界劃分不清，使其盈利性收益還處于探索階段，導致社會資本難以進入。從各省調研情況來看，高標準農田建設項目參與的社會資本主體主要是農業合作社和農業企業，而工商資本主體和銀行金融機構參與較少。

3. 多元化投融資模式缺少頂層設計，沒有相關制度法律作支撐。由于高標準農田建設項目多元化的投融資模式觸及到各參與主體的利益分成、風險承擔以及后期運營等一系列問題，這就要土地制度、金融制度、財政制度和法律制度等配套政策法規。雖然國家已出臺了相關政策辦法，但在實踐中仍然缺少可操作性，既不能保障農民權益，也不能保障社會資本的利益分成。例如，高標準農田建設項目新增耕地指標能否調劑對外交易，仍存不確定隱患，受政策供給影響很大，導致社會資本參與該項目存在很大的政策風險。

以上問題的出現，根本原因在于政府和社會資本的投融資邊界不清、項目盈利性不明，缺少對高標準農田建設項目經濟屬性的細致研究，使現有的多元化融資模式選擇缺少理論依據。

三、 高標準農田建設項目多元化投融資模式選擇的理論基礎

1. 基于項目區分理論的高標準農田建設項目經濟屬性分析。

項目區分理論，簡而言之就是按照項目經營性（可盈利性），將基礎設施項目分為非經營性項目、準經營性項目和經營性項目。通過項目的具體屬性來確定其投融資主體、運作模式和資金渠道等。項目區分理論來源于公共物品理論的延伸，布坎南在薩繆爾森兩分法的基礎上對該理論進行了新的擴展，即根據物品的不可分程度和不可分的范圍進行了分類。如圖1所示，橫軸表示組織的規模，縱軸表示可分程度，從O點（完全不可分，組織規模為零）到O'不可分程度增大，公共程度變大。所有物品都落在這個兩維空間內。第1類物品為私人物品，不可分程度以及集團規模都為0；第2類物品部分可分，局限于小規模組織。第3類物品部分可分，在較大的規模組織中；第4類完全不可分，局限在小規模組織內。第5類物品完全不可分，規模組織不受限制。

高標準農田建設項目包括以下分部工程：（1）土地平整工程；（2）土壤改良工程；（3）灌溉與排水工程；（4）田間道路工程；（5）農田防護與生態保持工程；（6）農田輸配電工程；（7）其他工程。實際上還應包括農業科技服務以及農業自動化控制系統技術設施的建設等項目內容。依據布坎南的公共物品劃分原則，農業科技領域可分產品和農業自動化控制系統技術設施的建設等屬于第1類物品，組織規模為0，可物化為私人物品。灌溉與排水工程、農田輸配電工程等則屬于第2類物品，即不同時具備非排他性和非競爭性，局限在小規模組織內，當使用成員增加時會減少其他人的消費，產生擁擠或者損耗。土地平整工程和土壤改良工程屬于布坎南劃分的第3類物品，在較大的規模組織內，具有很強的正外部性。農田生態環境治理以及農業環境保護項目屬于純公共物品范疇，即同時具有非排他性和非競爭性，屬于布坎南劃分的第5類公共物品。可見，高標準農田建設項目各分部工程的盈利性取決于不可分程度以及組織規模的界定。endprint

2. 德國土地整理投融資經驗借鑒。從德國農地整理融資經驗來看，國家資助的整理費用沒有一個固定的比例，而是隨著農地整理內容的不同而不同。對于集體設施工程，一般資助總費用的80%；對于新地塊的修復改善工程以及村莊更新的各項設施通常只資助30%，例如建設土地灌溉和排水措施等；對于自然保護與景觀維護等，國家資助100%；對于主要服務于大眾的度假地和修養地的修建設施，國家資助65%～75%。從德國土地整治投資經驗得到啟發，在高標準農田建設項目中應規范政府財政資金的投資比例。首先，依據分部工程盈利程度和受益主體范圍來劃定；其次，設定農地承包經營權所有者為高標準農田建設部分項目的付費主體；最后，明確具有經營性收益的項目才能引進社會資本。

綜上所述，依據高標準農田建設各分部工程的不可分程度以及組織規模來判斷該工程的盈利性，并在此基礎上依據分部工程的盈利性來確定是否能引進社會資本以及界定財政性資金投入該項目的比例。

四、 高標準農田建設項目投融資模式路徑選擇

伍黎芝、董利民等探討了土地整理中BOT、PPP、土地基金和資產證券化等四種模式在不同情況下融資情況（2004年）。申樹云總結了土地融資創新的模式有BOT模式、土地資產證券化、土地整治基金以及PPP模式（2015年）。王利敏、孫靜從項目公益性視角，構建了農村土地整治多元化融資體系，即純公益性土地整治項目融資模式以財政性融資為主，非公益性土地整治項目融資模式以市場性融資為主，半公益性土地整治項目結合區域經濟發展狀況綜合選擇一種或多種融資模式（2015年）。曹博、趙芝俊認為將PPP模式引入高標準農田建設具備政策、經濟以及技術上的可行性（2017年）。學者們關于高標準農田建設多元化投融資模式的探討，都是在土地整治的大范圍內將高標準農田界定為準公共物品進行討論，而很少有人從高標準農田建設項目本身的經濟屬性出發，對其進行細致的分類討論。依據項目區分理論以及德國土地整治融資經驗，筆者認為高標準農田建設項目中非經營性項目應采用財政性融資模式，準經營性項目采用“農戶自籌+財政性融資”模式，經營性項目宜采用市場性融資模式。具體來講，農田防護與生態環境保持工程等非經營性工程，一般具有投入大、周期長、低回報率的特點，同時具有較高的社會和生態價值，不以營利為目的，受益群體較為廣泛，則應以財政性投融資模式為主。土地平整工程、土壤改良工程、田間道路工程等大規模組織內的準公共物品，一般也具有較高的社會效益和生態效益，在我國仍然需要以財政性融資模式為主。灌溉與排水工程、農田輸配電工程等準經營性項目內容，其盈利性一般高于非經營性項目而低于經營性項目，直接受益群體為項目區內農戶和集體組織，具有明顯的區域性和有限性，易采用“農戶自籌+財政性投融資”組合模式。經營性高標準農田建設項目，以盈利為首要目的，具有投資回報高的特點，例如一定比例的觀光休閑旅游度假村項目、農產品加工流通等經營項目、新增耕地的開發以及農業自動化控制系統技術設施的投入等，這部分項目可引進市場性投融資模式來完成，如表1所示。

五、 高標準農田建設多元化投融資案例分析

內蒙古赤峰市巴林右旗高標準農田PPP項目，建設規模為12.7萬畝，總投資為2.09億元。該項目分部工程內容包括農田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程，以及以自動化為主的地面管道系統、自動控制系統、智慧農業云系統的安裝調試等。對應的項目投融資模式為：財政性投融資模式+市場性融資模式。其中，財政性資金投入了1.53億元（占項目總投資的73.2%），用于農田灌溉與排水工程、田間道路工程、泵房及輸配電工程等準公益性工程建設，其中農田灌溉與排水工程費用投資了9 001萬元、田間道路工程費用投資了1 152萬元、輸配電工程費用投資了2 840萬元、其他費用投資了2 307萬元，這部分工程受益主體主要為項目區內的農戶。社會資本方投入了5 600萬元（占項目總投資的26.8%），用于盈利性的自動化監測系統、智慧農業云系統、水肥一體化系統等工程建設。政府將項目合作期內（21年）盈利性設施工程的所有權及項目的運營權轉讓給了社會資本方，社會資本方通過向農業經營者收取農田灌溉服務費來獲得項目建設收益。從案例來看，該項目依據分部工程內容以及盈利性來確定投融資主體以及投融資模式，進而明確了政府與社會資本的投資邊界。這樣的做法有助于高標準農田建設項目的有序開展，避免重復、無效的工程量，節省資本，有助于各政府相關部門“各炒一盤菜、公辦一張席”，有助于明確各參與主體的投融資范圍以及應該投入的資金比例。

六、 結論與建議

依據高標準農田建設項目各分部工程的內容、經濟特征以及受益范圍選擇適合的投融資模式組合，既可以緩解高標準農田建設項目的融資壓力，又可以提高項目投資和建設效率。最后對于當前高標準農田建設項目多元化融資模式創新過程中出現的問題，提出以下建議：

第一，要探索和創新多元化的投融資模式。拓展財政投融資方式，通過貸款貼息、競爭性分配、風險補償等方式，吸引更多社會資本；加大政策性融資模式的進度，讓政策性銀行為高標準農田建設項目融資設置綠色通道；構建社會資本參與高標準農田建設的利益機制，吸引新型農業經營主體、工商資本主體以及其他商業金融資本主體參與，探索土地基金、土地債券化以及PPP等市場性投融資模式；開展農民自籌模式，在高標準農田建設項目中可單獨消費的，小規模范圍的準經營性工程要讓農戶自籌完成，并給予定量的政府資金補助。

第二，明確高標準農田建設項目的經濟屬性，其本質在于農地承包經營權的資本化，將資本化的農地經營權作為具有未來收益的交易標的，項目就會擁有可持續的經營收益。同時高標準農田項目的經營性收益來自其經營性工程收益、整治后農田收益、新增指標收益、多重復合功能收益等。

第三，政府出臺支持社會資本參與高標準農田建設的相關政策法規。土地政策方面，要通盤考慮、統籌安排高標準農田項目建設，與新增耕地指標、增減掛鉤指標、耕地占補平衡指標間關系，以及高標準農田建設項目要與當地產業發展、土地流轉制度等對接融合。金融政策方面，要構建新型經營主體信用擔保體系，探索土地承包經營權等農村資產的抵押擔保制度。最后，政府要出臺相關政策法規保障農戶的合法權益，并建立專項農業保險制度等。

參考文獻：

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基金項目：中國人民大學公共管理學院研究生科學研究基金項目資助“我國城市公墓建設用地無限循環可持續利用模式研究”（項目號：2017041）。

作者簡介：鄖文聚（1962-），男，漢族，河南省南陽市人，國土資源部土地整治中心副主任、二級研究員、中國農業大學博士，中國農業大學、中國地質大學（北京）、河南農業大學等高校兼職教授、博士生導師，國土資源部農用地質量與監控重點實驗室主任，研究方向為土地評價、土地整治工程；馬曉妍（1989-），女，回族，青海省海東市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為土地政策與經濟；陶澤良（1976-），男，漢族，貴州省畢節市人，中國人民大學公共管理學院博士生，研究方向為為區域經濟、不動產經濟、土地利用與城鄉規劃。

收稿日期：2017-11-12。endprint