非正規就業理論、案例及對重慶的啟示

曲燕

摘要：近年來，非正規就業規模迅速擴張，日益成為各國和地區重要的就業渠道和就業趨勢。本文通過對國內外非正規就業概念進行深入的辨析，系統梳理貧困就業理論、二元經濟理論和新自由主義理論三種主要的理論流派，結合進城農民工、網約車司機等非正規就業典型形態，基于重慶非正規就業現狀和特點，提出對重慶的借鑒和啟示。

關鍵詞：非正規就業理論；案例；重慶啟示

伴隨著市場化和城鎮化進程的加快，以農民工、網約車司機為代表的我國非正規就業規模迅速擴張，由非正規就業衍生出來的經濟和社會活動已經成為城市發展的重要組成部分，非正規就業也日益成為各國和地區重要的就業渠道和就業趨勢。近些年來，我國非正規就業發展迅速，重慶非正規就業也表現出新型就業形式不斷涌現、小微企業、自雇型就業人員迅速增多等一些特征。在當前經濟形勢下行、就業壓力增大的背景下，全面、系統地梳理與評析國內外非正規就業理論，深化研究重慶非正規就業發展現狀和特點，不僅對于深化認識和規范發展我國非正規就業具有重要的借鑒意義，更對擴大就業容量、促進充分就業具有重要的現實意義。

一、國內外非正規就業概念及理論

（一）非正規就業概念辨析

非正規就業這一概念較為正式的提法始于1973年國際勞工組織（ILO）對“非正規部門”的闡述。該組織認為非正規部門指發展中國家城市中存在的無組織、無結構、低收入、低報酬，生產規模較小的生產或服務單位。“非正規部門”概念提出后被許多國家和研究者加以引用，但對“非正規部門”的界定不盡相同。此后，這種松散的、靈活的雇傭關系逐漸向正規部門擴展，非正規部門就業的概念越來越不能涵蓋日益多樣化的新型雇傭關系。國際勞工組織開始在2002年第90屆國際勞工大會“體面工作與非正規經濟”的報告中正式提出非正規就業的概念框架。并于2003年第17屆國際勞工統計大會（ICLS）對該指標進行核準和完善。根據該定義，非正規就業是指在一個給定的特定時期內，無論是正規部門企業、非正規部門企業還是家庭中的非正規工作的總和。這些工作包括：（1）自營工人和在自己的非正規部門企業中就業的雇主；（2）為家庭作貢獻的工人，不論是否在正規或非正規部門企業工作；（3）從事非正規工作的雇員，無論是受雇于正規部門企業、非正規部門企業還是受雇于家庭的家庭工人；（4）正規生產者合作社成員；（5）從事專門為自己最終使用的貨物生產的家庭自營工人。

大多數國內學者借鑒國際勞工組織的定義，分別對非正規就業提出了不同的概念界定。如，胡鞍鋼、趙黎（2006）將個體經濟從業人員、城鎮私營企業從業人員和沒有納入國家就業統計的從業人員，視為非正規就業。吳要武、蔡昉（2006）將沒有簽訂勞動合同的受雇者、勞務派遣工、社區管理和公益服務勞動者以及雇傭7人以下的個體工商戶定義為非正規就業者。姚宇（2006）則認為非正規就業是正規部門中沒有正式勞動關系的就業形式，以及非正規部門中一直處于不穩定狀態的就業，具體包括城鎮國有企業或集體企業下崗職工、個體從業人員、小型私營企業就業者和自謀職業者，以及流入城市的大多數農村勞動者。張彥（2009）進一步指出，應當用排他性的方法直接界定概念，所謂非正規就業，是指在勞動報酬支付、勞動時間、工作形態、勞動關系、社會保障及經營活動這6個方面存在不固定性、不穩定性或不規范性而與正規就業有區別的勞動就業形式。在國內官方也將此就業形式稱之為靈活性就業。綜上所述，目前國內研究者對非正規就業尚無統一的定義。但是，非正規就業的三個顯著特征：存在于城鎮的非農就業、區別于傳統固定的就業方式和缺乏社會保障已經普遍得到了大多數學者的認可。因此，本文認為，非正規就業是指就業方式不固定、不穩定且缺乏社會保障，從事非農業活動的城鎮就業形式，外延應包括個體戶及其雇員等小型經濟就業以及自雇型、農民工、家庭幫工等非正規的就業形式。

（二）非正規就業形成機理

目前對非正規就業形成的理論研究仍存在一定爭議，主要的理論基礎包括貧困就業理論、二元經濟理論、新自由主義理論等。

1.貧困就業理論

貧困就業理論是關于非正規就業產生和發展的學說。在對以肯尼亞為代表的發展中國家的貧困現象進行了深入研究的基礎上，國際勞工組織提出，發展中國家由于貧富差距比較大，社會階層分化嚴重，出現了大量的臨時工和非全日制就業者。該理論認為只有那些沒有能力進入到正規部門的人才會無奈地選擇非正規就業，并強調城市內部結構分化是由城市失業和貧困而引起的社會階層分化，從而引發了非正規就業的產生和繁榮。該理論一經提出便很快得到了一些國際組織和經濟學家的認可。以該理論為基礎，國際勞工組織召開了一些規模較大的國際性會議，以指導發展中國家更好地解決就業問題，使更多的人實現體面就業。

2.二元經濟理論

美國經濟學家劉易斯的“二元經濟模型”將發展中國家的經濟結構分為農業經濟體系（傳統部門）和現代工業體系（現代部門）。兩個部門的勞動者在收入水平上具有較大差異，這種差異必然導致傳統部門的勞動力不斷地向現代部門轉移，導致在城市中不可避免地會出現臨時就業和自我雇傭的現象。美國經濟學家托達羅則認為發展中國家農業勞動力向工業轉移的路徑為農業部門——城市傳統部門——現代工業部門。也就是說，農村過剩勞動力是由農村先進入城市傳統經濟部門，從事個體商販、服務員、建筑工人等職業，由此產生大量的非正規就業。

3.新自由主義理論

秘魯經濟學家德·索托在其《另一條道路：第三世界看不見的革命》中從制度角度分析了非正規部門發展問題。他認為發展中國家非正規經濟是在國家嚴格控制的經濟制度下市場力量的真正爆發，非正規部門產生和發展的原因主要是嚴格的、歧視性的行政和立法制度。他認為，非正規就業是勞動者突破政府管制，體現市場精神的理性選擇，在政府效率低下、治理績效不佳的環境下，勞動者很難從正式制度中獲得有效率的公共服務，使部分勞動者更愿意脫離僵化的行政管制，轉而從事非正規就業，以獲得更高的收益以索托為代表的一批學者主張對非正規就業給予寬松的經營環境，以幫助其發展壯大。

（三）研究述評

在上述非正規就業概念及理論指導下已涌現出諸多研究成果，但目前的研究仍有不足。一是目前非正規就業的研究多集中在宏觀，而對非正規就業者的具體的微觀和定量的研究比較缺乏。對非正規就業缺乏能夠被普遍接受的測量與統計結論，各學者一般是基于各自的立場和觀點對非正規就業的規模進行推算，得出的結論也不盡相同。二是對非正規就業在促進就業及經濟發展方面的研究還不多，特別是對利用科技實現彈性就業、靈活就業的新型就業形態研究比較缺乏。在當前經濟發展新常態下，非正規就業作為一種就業形式在緩解就業壓力、在促進經濟結構調整等方面發揮著重要作用，對于非正規就業的研究將具有廣泛而深遠的意義。

二、非正規就業典型案例

非正規就業已成為當今世界各國普遍存在的現象，中國在向市場經濟轉型的過程中，城鎮非正規就業也已成為普遍現象。國內研究者吳要武和蔡昉（2006）、薛進軍和高文書（2012）分別利用中國勞動與社會保障部的抽樣調查數據和全國1%人口抽樣調查推算出的全國城鎮非正規就業人數為1.24億萬人（2002）和1.63億萬人（2005）；閆海波（2013）利用間接測定法得出，截止2011年末中國城鎮非正規就業人口達到2.19億人，占城鎮就業人口的60.76%。從政策層面，國家相繼出臺了針對非全日制用工、臨時用工的社會保險等相關政策，在勞動關系、福利報酬等方面建立制度，促進和保障非正規就業勞動者的合法權益。特別是2014年以來興起的“大眾創業、萬眾創新”熱潮，多種利用新科技實現工作彈性化的非正規就業人群迅速增多，進城農民工、個體戶、自由職業者、網約車司機等已成為目前國內較為典型的非正規就業形態。

（一）農民工非正規就業

改革開放以來，大量農村剩余勞動力從農村流向城市。2007年統計局統計結果顯示農民工為13800多萬，到2015年農民工總量為28171萬人，規模日益壯大。目前國內農民工非正規就業表現出以下幾個特點：

一是行業分布主要集中在專業技能要求低、勞動密集型的行業。主要包括工業、建筑業、交通運輸業、商品零售業等。國家統計局的調查表明2016年從事制造業的農民工比重為30.5%，從事建筑業的農民工比重為19.7%，批發和零售業、居民服務、修理和其他服務業分別占比12.3%和11.1%。二是就業臨時性和季節性特點突出。商品零售和加工制造等行業臨時性和季節性用工量較大，加之這些行業對勞動者技能要求不高，通常會招募一些短期工補充生產的需要。由于勞動力之間的可替代性較強，加劇了這些非正規就業的不穩定性和失業風險。三是農民工權益保障仍有欠缺。由于就業保障機制欠規范，用工者同農民工之間的契約關系，常常處于有關部門的監管之外。農民工超時勞動、不簽訂勞動合同的現象仍較為突出。調查顯示，2016年日從業時間超過8小時的農民工占64.4%；同時，2016年與雇主或單位簽訂了勞動合同的農民工比重僅為35.1%，仍有60%以上的農民工缺乏勞動合同的保護。

（二）網約車司機非正規就業

近年來，隨著互聯網技術不斷深入社會生活的各個層面，更為自由、靈活、高效的P2P用工逐漸成為非正規就業的重要模式。以UBER和滴滴出行為例，當前網約車司機非正規就業表現出以下幾個特點：

一是從業時間靈活、工作過程自主性較高。與傳統的出租車司機相比，網約車司機無論從錄用機制、績效考核、薪酬發放還是工作體驗都大不相同。如，UBER公司除了運營管理層中傳統用工模式雇傭的正式員工外，主要是通過互聯網平臺招募大批持有私家車輛的司機，并與其在線簽訂服務合同，并根據訂單量、額外獎勵和服務質量進行綜合計算薪酬。網約車從業時間靈活、工作過程自主、服務成本不高、報酬相對豐厚的特點吸引了大批私人車主從事此項工作。二是網約車平臺就業包容性大、準入門檻較低。據2016年人民網輿情監測室聯合UBER進行的一項調查顯示，45.75%的兼職司機（現在/之前）有全職工作，45.1%的司機是自由職業者。調查樣本中，司機群體中有31.85%的下崗失業人員來自于煤炭、鋼鐵等過剩產能行業，一半以上產能過剩行業的下崗失業人員把開優步作為唯一的收入來源，凸顯出在經濟放緩的現階段，網約車非正規就業對創造就業機會、增加經濟收入的重要意義。三是勞動關系認定及保障尚存盲區。隨著網約車服務的快速興起，一些關于網約車服務的爭議也逐漸涌現出來。如，網約車司機與UBER、滴滴出行等新型企業的用工關系、職業培訓管理等方面的法律界定和規范都存在諸多不足。目前，已出現勞動關系糾紛、保險責任不清、乘客理賠困難等系列問題。

三、重慶非正規就業發展現狀

非正規就業已成為當今世界各國及各地區普遍存在的現象。根據筆者的估算，重慶非正規就業到2015年已超過400萬人，占全市城鎮從業人員比重約為40%。重慶作為勞務輸出重點地區，以農民工為代表的非正規就業群體數量龐大。特別是近年來在創業創新浪潮下，借助移動互聯網技術，020等新型非正規就業形式不斷涌現，表現出小微企業、自雇型就業人員迅速增多等新型趨勢。

目前，關于重慶非正規就業的系統研究尚比較缺乏，但仍可從一些零散研究中窺視出重慶非正規就業發展的典型特征。一是非正規就業以務工、從事傳統行業為主。研究發現，重慶本地非正規就業人員主要集中在店鋪經營者、攤販和流動銷售人員、保姆和鐘點工、街頭散工、三輪車或者摩托車搭客者、拾荒撿廢品和收廢品者、小作坊工人和店鋪服務員等這幾個領域。根據重慶市綜合經濟研究院的一項研究發現，大多數農民工仍以外出務工為生，在市內就業的農民工主要從事加工制造業（19.8%）、建筑業（17.0%）、批發零售業（14.5）、居民服、修理和其他行業（13.1%）、住宿和餐飲業（12.1%）等勞動密集型行業。二是重慶本地非正規就業人口女性比例較高。據張海燕（2009）對沙坪壩、永川、奉節、云陽和秀山的調查顯示，由于重慶市青壯年男性勞動力大多愿意外出到沿海等工資水平相對較高的地區就業，女性占重慶本地非正規就業人口比例達到60%以上。也有非直接的研究顯示，2015年重慶外出的農民工占農民工總量的80.7%，以男性為主體，青壯年居多。三是重慶本地非正規就業者普遍學歷較低。研究顯示，重慶非正規就業人員初中及以下文化程度的占比高達89.7%。筆者根據58同城上搜索出的非正規就業崗位招聘信息也顯示，大部分勞動密集型行業由于從業人員流動性高、可替代性強，對求職人員的學歷和技能的要求均比較低。四是非正規就業新形態大量涌現。與全國其他地區相類似，互聯網技術的快速發展催生了淘寶網、滴滴軟件、豬八戒網、58到家等為代表諸多交易平臺，促進了本地就業方式更趨多元化。筆者在58同城上不僅搜索到的傳統的服務員、銷售人員、快遞員等傳統的職位，也發現了一些如呼叫中心話務員、軟件體驗師、網店模特、網約車司機、送餐員等新興職業，涵蓋了包括全日制工作、兼職工作、小時工作等多種形態。新型就業形態的大量涌現，不僅使自由工作者群體規模日益擴大，也對人才素質提出了更高要求。

四、啟示

（一）完善統計調查制度，實施積極就業政策

傳統的經濟和就業理論認為，雖然傳統的大量進城務工人員是被迫進入城市非正規部門的，但是越來越多的新型就業形式已有所改變。張延吉等（2015）研究指出非正規就業中的部分自雇者收入優勢更為明顯，他們在小時收入已高于正規就業者的情況下，仍從事更長時間的高強度勞動，這種拼搏和創業精神正是市場經濟的活力之源。首先，應完善對非正規就業相應的統計與調查制度，定期開展勞動力抽樣調查，大力度完善信息登記，不斷更新維護勞動力市場數據庫等，建立全市統一、真實可靠的就業信息系統和非正規就業人口檔案庫。其次，應加大力度實施更加積極的就業政策，完善創業扶持政策，特別是加大對新就業形態的支持力度。對非正規和靈活就業人員，有針對性的出臺相關補繳費用政策、專項的醫療保險和養老保險政策，降低保險門檻，擴大社會保險的保障面，更好的發揮好新就業形態對擴寬就業渠道和空間的有利作用。最后，應簡化經濟合法化手續，盡快完善與非正規就業相關的勞動關系等法律法規。繼續通過確權賦能和治理改革，進一步規范共享經濟類企業的用工問題，出臺政策清晰界定此類平臺企業與服務提供者之間的新型用工關系，切實加強勞動者的福利與社會保障。

（二）提高行業自律規范，加強勞動權益保護

無論從國際勞工組織、胡鞍鋼、吳要武等對非正規就業的概念界定，還是從典型的非正規就業形態來看，非正規就業具有典型的行業集聚型特點，以從事建筑業、制造業和批發零售業的勞務派遣工和個體工商戶為主要代表，并逐漸向互聯網行業中的靈活就業者擴散。由于非正規就業中組織結構缺失、高度分散化的勞動力市場雇傭模式，農民工、個體經營戶、互聯網平臺從業者之間很難聯合起來保障自己的合法權利。首先，應切實加大對非正規就業部門的行業自律規范，引導和支持建筑行業、互聯網企業等完善管理、守法經營。特別是在目前缺乏法律明確規制的現狀下，政府應該盡快完善并出臺相關行業規范，督促責任企業主動接受社會監督。其次，應充分借鑒上海扶持非正規就業勞動組織的相關經驗，創新開發非正規就業勞動組織相關從業者綜合保障項目，涵蓋死亡、殘疾、醫療等主要保險責任，建立市就業促進中心統一投保、被保險人和政府等按比例共擔保費的模式，為非正規就業群體提供更具傾向性的就業保障政策。最后，結合重慶市女性非正規就業人員人數多、年齡輕、行業集中于服務業的特點，強化對非正規受雇者、特別是女性勞工的權益保障，鼓勵工會、婦聯及共青團組織關注非正規就業者，并且通過加強職業教育和技能培訓、采取非正規就業的優惠等政策，為女性非正規就業創造更加有利的條件。