我國民用無人機管理現狀與思考

彭珍妮+裴錦華

摘 要：本文分析了我國民用無人機發展中存在的問題，研究了民用無人機的管理現狀，在此基礎上提出了加強我國民用無人機管理工作的建議，為我國民用無人機行業的健康有序、可持續發展盡一份綿薄之力。

關鍵詞：民用無人機 管理現狀 法規 技術

中圖分類號：T-65 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2017）11（a）-0136-02

無人機與有人機相比具有綜合成本低、效費比高，使用機動靈活等特點，過去10年，各種類型的無人機在軍民兩用方面得到了廣泛的應用。在民用方面，無人機在農林植保、電力巡線、地質測繪、災害評估、航拍娛樂等領域，應用效果和經濟效益都非常看好[1]。然而，伴隨著民用無人機的快速發展，特別是消費級無人機的爆發式增長，飛行安全等問題越來越凸顯出來，無人機“黑飛”現象頻發，影響了空防和空管秩序，特別是對民航產生了嚴重影響，對民用無人機需要制定法規進行管理和規范。

1 “黑飛”造成的安全隱患

消費級無人機的重量一般為1.5～150kg，通常由質地堅硬的材料制成，若與高速飛行的飛機相撞，不僅可能危害地面人身財產安全，嚴重時可能造成機毀人亡的慘劇。事實上，無人機“黑飛”干擾民航班機起降、影響公共安全的事件屢屢發生。

據不完全統計，2017年2月，昆明長水國際機場接連發生4起無人機非法飛行事件、2起無人機闖入機場凈空保護區事件；2017年4月北京、上海、南京、杭州、成都等城市共發生14起無人機影響航班運行事件，其中，成都雙流機場受到9次影響，造成34個航班取消、112個航班返航備降、142個航班空中和地面等待。2017年5月，重慶江北國際機場又受到無人機影響，造成58個航班取消、43個航班備降、2個航班返航、67個航班地面等待延誤。

2 國內民用無人機的管理現狀

近幾年來，我國民用無人機的研發、設計和應用發展迅猛，特別是低慢小無人機數量快速增加，逐漸形成了一個十余億元體量、不斷發展的新市場。相對于民用無人機的爆發式發展，目前相應的管理法規比較滯后。出現這種狀況有幾個主要原因：一是民用無人機兼有普通商品和特殊飛行器的雙重屬性，其主管部門包括民航總局、工信部、工商總局、公安部、軍隊等多個機關部門，各個環節的管理和立法工作需要有序銜接和溝通，協調難度很大；二是民用無人機的分類繁雜，運行種類繁多，總體構型、起飛重量、飛行速度、使用升限、續航時間、動力裝置、操控模式各不相同，按某種標準進行準確分類管理難度大；三是由于民用無人機產業特別是消費級無人機的飛速發展，各國政府的反應都難以跟上產業發展步伐，都面臨法規滯后的局面[2]。

截至目前，我國尚未形成綜合的民用無人機法規管理體系，但已陸續出臺了各類管理規定和管理辦法[3]。最早在2003開始實施的《通用航空飛行管制條例》中即明確了無人機用于民用時，應當作通用航空飛機對待，但并未對民用無人機進行分類管理。

2009年6月，民航局發布《關于民用無人機管理有關問題的暫行規定》，要求任何民用無人機在飛行前必須辦理“臨時登記證”和“特許飛行證”，擁有“兩證”的民用無人機，“應當按照空中交通管理、運行管理和無線電管理等部門的要求和規則運行”。該規定同時注明所言無人機不包括航空運動模型。可見，當時國家主要著眼于大中型無人機的管理，小微型無人機尚未形成產業規模。

2009年6月，民航局發布《民用無人機空中交通管理辦法》，明確規定民航空管單位應當按照法規和本規定的要求對民用無人機飛行活動進行空中交通管理。組織實施無人機飛行的單位和個人應當按照《通用航空飛行管制條例》等規定申請空域，服從飛行活動管理和接受空中交通服務。

2013年11月，國家民航局發布《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》，主要解決無人機的駕駛員資質管理。2014年4月，民航局發布《關于民用無人駕駛航空器系統駕駛員資質管理有關問題的通知》，規定無人機駕駛員資質及訓練質量管理由中國航空器擁有者及駕駛員協會（中國AOPA）負責，這也是我國首次對無人機駕駛員的資質培訓提出要求。

隨著民用無人機的生產和應用的發展，特別是低空、慢速、微輕小型無人機數量快速增加，占到民用無人機的絕大多數，為了規范此類民用無人機的運行，2015年12月，民航局發布《輕小型無人機運行規定（試行）》，這是我國針對無人機進行管理的第一部行政規定。結合該運行規定，為了進一步規范無人機駕駛員管理，民航局對原《民用無人駕駛航空器系統駕駛員管理暫行規定》進行了修訂，2016年7月發布了新版規定并更名為《民用無人機駕駛員管理規定》，重新調整了無人機分類，對無人機駕駛員實施了分類管理，增加了管理備案制度，取消了部分運行要求。

2017年5月，民航局發布《民用無人駕駛航空器實名制登記管理規定》，該規定適用于最大起飛重量為250g（含）以上的民用無人機。要求自2017年6月1日起，民用無人機的擁有者必須進行實名登記；2017年8月31日后，民用無人機擁有者，如果未按照該管理規定實施實名登記和粘貼登記標志的，其行為將被視為違反法規的非法行為。

此外，地方政府和空管部門也出臺了相應的規定。如2017年7月，中國人民解放軍東部戰區空軍參謀部、江蘇省公安廳、中國民用航空江蘇安全監督管理局聯合發布《關于加強無人駕駛航空器管理維護公共安全的通告》。《通告》第六條明確規定“對違反上述規定，擅自升放無人機等低慢小航空器的，相關職能部門將依法采取緊急處置措施；構成違反治安管理行為的，公安機關將依法予以治安管理處罰，構成犯罪的依法追究刑事責任。”

總體來講，隨著無人機應用的增多，為了保證這個行業健康有序發展，我國加快了制定管理規定的步伐，無人機行業正在邁入有法可依的時代。

3 思考與建議

對民用無人機的管理，可以從法律手段和技術手段兩個方面進行，目的是為了規范和促進這個產業的健康有序發展，而不是限制或阻礙其發展。

3.1 建立民用無人機標準體系，促進法律法規完善

我國民用無人機研制單位眾多，水平參差不齊，應盡快構建以國家標準、行業標準為主體的民用無人機標準體系，以此來規范無人機技術狀態，提升技術水平，從而更好地支撐無人機法律法規的制定和完善。

3.2 發展無人機管控系統

大力開展無人機管控系統的研究工作，探索民用無人機的空管技術手段。與民航飛機一樣，每臺無人機升空后可以被相應的管理部門監控。無人機飛行如果逼近禁飛區或者管制區域，操作者可以收到系統的提示警告，如果繼續操作強行進入管制區域，無人機會自行下降，避免引發不良后果，管理部門也能及時根據掌握的信息對違法使用者進行相應的處罰。對于大中型無人機，可選擇加裝應答機、防撞告警系統等，實現無人機飛行過程的實時監控；對小型、微型無人機，可著力于提高定位精度，能及時發布自身狀態，提供告警信息等。

4 結語

我國民用無人機正進入一個飛速發展的時期，民用無人機的產品和航拍、文娛等應用走在世界前列。雖然相關管理工作起步較晚尚需完善，但隨著國家重視程度的提高、綜合管理技術的進步，我國民用無人機行業必將走上健康有序、持續發展的道路。

參考文獻

[1] 吳剛，周斌，楊連康.國內外民用無人機行業發展回顧與展望[J].經濟研究導刊，2016（12）：160-162.

[2] 張俊杰.淺議我國民用無人機的立法規制[D].中國社會科學院，2016.

[3] 艾洪昌，王春生.我國民用無人機管理現狀探析[J].管理觀察，2015（7）：191-192.endprint