PPP的公共性及其經濟法思考

王艷紅

摘 要：近幾年，公私合作模式逐漸建立起來，其是指政府部門與社會私有企業合作，具體內容有公共權力如何行使、對公共利益的保護等。公私合作模式的英文縮寫是“PPP”，它提出了明確的制度要求與法律原則，由此，政府與企業應在模式實際應用中遵循經濟法提出的內涵，并按照不同理論的內容，進一步豐富理論，凸顯出理論的價值。

關鍵詞：PPP；經濟法；法律原則

PPP的提出，是公共服務供給機制的創新，它包含了多方面的因素，與政府、市場緊密相關。PPP的落實，可以緩解經濟與財政壓力，彌補資金的不足，消除債務風險帶來的影響。但PPP推行中，因為政府與企業的過度保護，以及過程中的諸多細節，影響了項目落實后的效果。

一、PPP的公共性

（一）制度目標

PPP的目標是政府可以及時、有效的供應社會公共物品，滿足社會提出的需求，即通過政府與社會企業的配合，可以充分發揮政府的宏觀調控作用，并借助私企的資金，為社會提供公共基礎，完善社會建設。但目標落實必須注意的一點是，需不斷完善法律制度，根據不同法律的特點，建立法律間的共性，并以經濟法為切入點，進行深入的分析與探討，同時，目標的落實也要滿足公益性與盈利性提出的要求，解決社會、私企合作間的矛盾。

（二）理論基礎

PPP的理論基礎是公共物品理論，該理論在社會科學領域應用后，證實了它的有效性，為經濟法的實施奠定了理論基礎。而該理論在PPP中的應用，可以讓PPP具備的公共性更加突出，并凸顯必要性、公共性的關系[1]。

對PPP公共性的分析，是以充分理解必要性為前提，該模式的制度與政府職能直接相關。一般來說，政府的職能可以概括為宏觀調控、公共服務，制度的落實是基于公共服務提出的制度。公共物品理論提出的觀點是，把公共物品分為兩類，一是真正的公共物品，二是準公共物品，這些分類與政府職能的關系是，政府需主動展開市場調控，并優化對市場的規劃，從而為市場經濟提供一個良好的發展環境，優化競爭，這是基于純公共物品提出的。同時，對于提出的和諧共贏的目標，除需要政府付出行動外，也要用市場進行輔助。

由此，可以總結為公共服務的體現是政府主導、市場各個主體參與，這可以讓政府、社會資本充分整合。但在此過程中必須明確的一點是，公共服務以物品的提供為主，政府必須明確自己的主體地位，才可以體現出自己的公平、公正，但若是主體過于單一，就會影響物品供應的質量。

PPP是根據公共服務的基本情況而推出的一項制度，其會在政府投入較少的情況下，引入社會資金，在此基礎上實現雙方的共贏，適當轉變政府與市場主體的職能。該模式的特點是公共性，從這個角度分析問題，可豐富基礎理論的內涵。

二、基于公共性的法律原則

社會公共服務具體包含的內容有交通、水利、農業、林業等，所以公共服務與人們的生活緊密相關，這些公共服務的服務質量與水平決定了公眾的共同利益，具有公共性的特征。在這一公共性的影響下，制度必須遵循相應的法律原則，才可以讓制度在工作中全面落實。

（一）公開性

PPP模式下的各個制度與項目需保持公開、透明，用相應的方式告訴社會公眾，讓其了解制度的內容與項目具體的實施方案，確保與項目相關的主體都可以參與到活動中來，這一方式下，政府的公共部門可以比較多個主體，從眾多主題中選擇最適合的合作對象，在此基礎上為社會公眾提供優質的服務。因此，在相關的文件中，著重提出了公開透明的原則，建立陽光化的運行方式，這一方式下，相關部門會依法披露信息，把需要社會合作的項目公布到社會上，確保社會公眾可以了解到這一內容，確保自己的知情權，監督政府工作的進行。

（二）公平性

PPP項目只有真正面向社會，才能從社會中整合符合要求的社會主體，讓他們在公平、公正的競爭環境中脫穎而出，并積極與政府合作，保障社會公眾享有公共服務的權利。由此，提出主體間的競爭必須公平，保證競爭的和平，只有在這一情況下，才能確保合作主體的公平。所以，有關部門推出的《指導意見》中明確提出：政府需根據主體的基本情況，制定科學、合理的競爭制度，從參與競爭的主體中選擇符合條件的主體，聯合為社會提供公共服務，基于此，不僅對社會資本的準入提出了要求，也提出需保證社會收益的公平。除此之外，公平性也會從其他方面體現出來，即確定項目的定價時，應控制價格浮動的范圍，讓每個企業公平負擔；公共物品的提供需由政府完成采購與處理，所以，采購工作的公平對最后的服務質量有重要影響。PPP項目實施后，政府需和企業建立長期的合作，所以項目具有長期性，而項目進行中可能會經歷主體管理者變更的情況，故其對制度的安排需要做到“代際公平”。

（三）公益性

政府為社會提供公共服務的同時，也要考慮社會公益，公益性是項目落實必須體現的原則之一。但保證服務帶來公益性的同時，也要滿足合作主體收益提出的要求，并在此基礎上實現公益的最大化。

PPP項目需遵循不同的法律原則，但所有的原則中仍以上述三種原則為主，但這三個原則也只是對原則片面的理解，即政府部門與社會企業合作的目的是，用社會資本保證服務的及時、便捷，滿足社會需求，提高服務的效率。同時，項目整合了多項法律制度，有數個不同的領域，而這些領域的法律都有明確的要求，因此效率、法律是人們必須遵循的原則[2]。

四、相關經濟法思考

目前，PPP已經形成了自己的領域，且在領域內衍生了多項制度，如特許經營制度等，每個制度都需借助不同的理論與實踐內容完成分析，因此，對PPP項目經濟法的分析，是以特許經營為切入點，對上述內容的闡述展開分析。

（一）特許經營的特點

政府提供的公共服務有能源、交通、市政建設等，對于這些內容，需根據有關部門頒布的經營制度嚴格執行，尤其是PPP項目的典型性。對特許經營的分析，以往的研究多集中于行政法、民商法等，但它也包含經濟法的內容，所以，研究人員需以經濟法為視角，分析它的典型性與特殊性。例如，特許經營包含的范圍，它會選擇異于行政法等法律的分析觀點，把特許經營分成兩部分，并逐一展開分析。其一，特許和許可有哪種聯系，如果把它歸到行政許可的范疇，與常見的許可有哪些不同，為什么在某些行業實施特許制度，同時，政府制定的準入原則是否會形成壟斷。其二，得到特許經營后，實際進行中不免會遇到控制風險、計算收益的要求，而風險的管控、收益的合理分配也是制度落實的基本要求，所以對于這一點，需對內容認真分析。endprint

另對于特殊性的分析，是在而二元結構的基礎上進行分析，即從經濟法的理論分析，是關注經營主體的結構變化，分析政府對主體的調度作用與主體的對政府服務的影響。另從市場角度的分析，是根據經營者與社會公眾之間的聯系，構建一個平面的二元結構，即政府、經營者與社會公眾在不同的情況下，都可以成為主體，并與其他主體建立關系，且這些關系也會影響特許經營的效果。

（二）特許經營協議性的解讀

對特許經營具有的協議性的分析，很多學者持有不同的觀點。有的學者提出，這是具有行政特征的合同，核心內容是行政管理，借助不同的方式與其建立聯系，而其他學者也提出，它應具備民事性質，不可以只把它定義為行政合同，這兩個觀點的闡述，分別是“特許”與“經營”。特許經營是政府與主體簽訂協議，協議內容的選擇是根據雙方的要求，明確兩者的責任與義務，所以協議的性質較為復雜，故有研究人員提出，可以分段解析協議的性質。這表明，不可以單一地從某個角度分析性質，而是通過不同的維度，如果是以此為基礎深入分析，則是擺脫原有思路的限制，聯眾想法整合，對特許經營的協議產生新的認識[3]。

從當下的社會形勢分析，政府履行協議時，需要不同的財政政策提供補助，如稅收、產業扶持等，且這些政策的實施也會影響項目，為政府部門與主體的合作建立基礎。這一過程中體現的權力是經濟調度權，不是行政管理權，所以在研究、分析時，需基于經濟法確定特許經營的定位。但需注意的是，在合作、共治的時代趨勢下，經濟法各小的分支中，有很多協議是在“合作”的基礎上簽訂的，如預約定價協議、和解協議等，這些協議均屬于經濟法的范疇，所以不可以因為項目的主導為政府，就把協議統一規劃到行政協議范疇。

分析特許經營的協議，應綜合考慮多個因素，如目的、方式等。PPP的公共性已經明確了協議的目的，即為社會提供公共服務，緩解市場服務與政府服務的壓力。故有關部門需用法律保證協議的執行，具體的手段也以經濟法為主。其中，社會資本是否可以進入公共服務領域，需借助市場經濟法完成市場規劃，并用相應的政策提供扶持，監督市場價格的變化，以此保證各方利益。

參考文獻：

[1]薛虹.經濟法的社會公共性[J].法制博覽，2016（7）：276.

[2]張守文.PPP的公共性及其經濟法解析[J].法學，2015（11）：9-16.

[3]胡光志.經濟法研究的一種新思路——經濟法的人性解讀[J].鄭州大學學報（哲學社會科學版），2012（4）：50-53.endprint