倡議聯盟框架下農業轉移人口市民化政策變遷

□朱冬梅 李 琦

倡議聯盟框架下農業轉移人口市民化政策變遷

□朱冬梅 李 琦

我國農業轉移人口市民化政策變遷正處于推進新型城鎮化、構建民主社會的時代之中，由原來偏重權威性向合法性、科學性、公共性傾斜，深刻認識該政策的變遷過程對完善此政策體系非常必要。本文基于倡議聯盟框架，解析了該政策變遷過程中相對穩定變量、外部(系統)事件及政策子系統中持不同信念的倡議聯盟之間的互動，總結政策變遷呈現的政策主體導向、歷史與現實結合的特點，并提出政府主動適應環境、公民積極參與政策環節、學者成為多方溝通橋梁的合理建議。

倡議聯盟框架；農業轉移人口；市民化政策；政策變遷

一、引言

十八大報告明確提出“有序地推進我國農業轉移人口市民化”的目標，而“十三五”時期則是實現這一目標的關鍵時期。在積極推進城鄉一體化、新型城鎮化建設的基礎上，我國穩健施行農業轉移人口市民化政策，進而使該群體共享新型城鎮化發展的成果。然而，在其市民化過程中出現了諸多亟待解決的問題，比如農業轉移人口勞動權益受損、公共服務保障不健全、城市融入能力較差等。同時，這些問題的凸顯在很大程度上推動著農業轉移人口市民化政策的變遷。

有關農業轉移人口市民化政策的研究很多，國內學者主要集中于研究相關政策實踐情況、政策問題分析、政策支持、政策轉型以及政策邏輯等。農業轉移人口市民化政策以中共中央確立的“以人為本、公平對待、一視同仁”為理念核心，從經濟能力、社會權益、文化融入等多角度繪制了農業轉移人口市民化發展藍圖。毛丹、任強研究了具有代表性農民工市民化模式，即

浙江模式、上海模式[1]。劉小年對廣東積分入戶政策[2]進行系統研究。吳文恒、李同昇等人依據相關政策的實踐情況，以市民身份與基本公共服務是否匹配為標準[3]劃分市民化階段。2011年全國城鎮化率首超50%，到2016年已到達57.35%，中國已經從鄉村型社會穩步跨入城市型社會。然而，農業轉移人口空間流速過快、城市更換頻率過高[4]等問題阻礙了該群體市民化的前進步伐。那么，更新與完善市民化政策并有效實施就成為了解決此類問題的重點。隨著農業轉移人口發展壯大，其內部分化出異質化群體[5]，其中包括新生代農民工、非勞動適齡人口等，他們市民化的需求和意愿更為強烈。在創新社會治理、發展民生的框架下，中央政府從農業轉移人口落戶城鎮、獲得相匹配公共服務與保障以及社會權利等方面都給予了政策支持[6]，并設置鼓勵地方政府有序推進該群體市民化的獎勵機制。至此，有關農業轉移人口市民化政策層出不窮，王偉同等人系統地梳理相關政策背后的民生邏輯、經濟邏輯和改革邏輯[7]，其政策核心實質性地轉變為“以服務和融合為核心”[8]，從“賦權”轉型到“增能”、“促融”，著重關注該群體的社會權益的保護、提升“新市民”[9]與城市相容性。為實現改善民生、拉動經濟、建設城鄉一體化的目標，市民化政策依據農業轉移人口的需求進行合理的利益調整與資源分配。

學者們多視角地分析和研究了農業轉移人口市民化政策，并結合科學的政策分析方法，有條理、有邏輯地論述了該政策在農業轉移人口市民化的各個階段的實踐情況。但是，基于倡議聯盟框架分析該政策變遷的研究較少，甚至有的研究將多源流理論和倡議聯盟框架相混淆。本文主要借用倡議聯盟框架來分析影響該項政策變遷的因素，即政策環境因素以及政策系統內部持不同信念“倡議聯盟”之間的互動。這將有益于把握農業轉移人口市民化政策的變革動因、變遷方向，并進一步完善該政策體系。

二、倡議聯盟框架理論及應用

20世紀90年代，美國公共政策學者保羅·A.薩巴蒂爾與漢克·C.詹金斯-史密斯共同探究并提出了這一分析跨越數十年時間段的政策變遷框架——倡議聯盟框架(ACF)[10]，該框架涉及的變量主要有政策子系統外的相對穩定變量、動態系統事件及政策子系統中持不同信念的倡議聯盟間的互動。倡議聯盟框架重點考察政策子系統及其參與者之間的互動，強調了積累效應[11]對政策的影響力，將傳統的政策階段分析方法所忽略的政策歷史變化與貫穿這整個政策過程的政策學習結合在一起。

倡議聯盟框架重點將倡議聯盟作為主要的分析對象，探究政策過程中影響政策變遷的各個因素(如圖1)。首先，在一段時期內，倡議聯盟是由具有相同的核心信念和共同利益追求的政策參與者有意識地組成的“利益集團”，其具備推動政策變遷的能力和訴求。倡議聯盟存在于政策子系統之中，其通過使用自身占有的社會資源形成足以影響政策決策的戰略或工具，將聯盟秉持的核心信念有目的地轉化為政策結果。其次，相對穩定變量是在政策過程中長期穩定或變化幅度小的影響因素，包括政策議題基本特點、倡議聯盟的資源、社會價值觀念和法律法規等，其限制這政策變遷的可選擇范圍。最后，社會經濟的發展為政策發展提供了寶貴的機遇，倡議聯盟地位的變化和政策實施后的影響皆是政策變遷過程中的動態影響因素。

我國農業轉移人口市民化政策的演進滿足倡議聯盟框架的四個基本前提。從20世紀80年代至今，農業轉移人口市民化政策歷經了三十多年的發展。這滿足倡議聯盟框架的時限前提，于此時限內該政策已完成數個政策循環，有助于追蹤政策、總結政策并發展規律。在該政策系統中，政策參與者包括相關政府部門、農業轉移群體和專家學者，他們依據自身偏好和利益訴求集聚成秉持不同信念的倡議聯盟。隨著公共決策民主化的提出與提倡，三者之間的互動在市民化政策的各個環節中愈加頻繁，不同層級政府間的政策交流愈加高效。這分別滿足倡議聯盟框架的政策參與者互動前提、政府間維度前提和信念體系前提。如上所述，主要以西方國家公共政策為分析對象的倡議聯盟框架，同樣適用于分析我國農業轉移人口市民化政策。

圖1 政策變遷的倡議聯盟框架

資料來源：Paul A. Sabtier and Hank C. Jenkins Smith,”Policy Change and Learning:An Advocacy Framework”,p.18.

三、倡議聯盟框架下農業轉移人口市民化政策變遷

農業轉移人口市民化政策的變遷與我國城鎮化發展緊密相連。在新型城鎮化建設中，人口城鎮化[12]逐漸成為其重要內容。政府相繼出臺一系列農業轉移人口市民化政策，涉及了戶籍制度、社會保障政策、公共服務政策、農村土地和集體資產政策等，依次采取指標控制、政策引導、政府鼓勵[13]等方式來支持農業人口向城鎮轉移。從設置嚴格的政策“門檻”限制農業人口轉移到科學合理地引導再到心系民生、支持轉移，農業轉移人口市民化政策歷經三個階段的發展，并逐步形成完善的政策體系。該政策的革新“將釋放巨大的改革紅利”[14]，并對城鄉統籌發展、經濟發展和民生發展的融合具有戰略意義。

(一)政策子系統外的影響因素

農業轉移人口市民化政策系統的外部環境發生了顯著變化。我國政府在發展新型城鎮化之時，心系廣大農業轉移群體，為其營造“自由遷徙、安居樂業、創造公平”的市民化環境。該政策變遷所處環境包括相對穩定變量和動態系統事件兩個重要因素，其中，相對穩定變量限制了政策變遷的選擇范圍，動態系統事件則為政策的更替與演進提供支持力量。

1.控制農業轉移人口市民化政策變遷可行性的相對穩定變量

相對穩定變量限制政策可變化的范圍。在我國農業轉移人口市民化政策系統中主要包括：

(1)穩定的政策標的群體。2010年中央經濟工作會議首次使用“農業轉移人口”一詞來界定市民化政策的作用對象，相比“進城務工人員”、“農民工”等稱呼，其內涵更為豐富，包括農民工及其家屬、城郊農業人口以及源于農村的高校畢業生等。雖然該政策的標的群體范圍有所擴寬，但農民工仍是其主體部分，其市民化內涵由單一的市民角色轉化向公共服務、社會權益和文化內涵等多元綜合發展。這使該政策變遷穩定在保障“新市民”合法權益、增進其與城市和諧融入的范圍內。

(2)新型城鎮化發展。新型城鎮化道路的核心就是城鎮人口規模有序擴大，政府部門通過制定并實施農業轉移人口市民化政策使得農業人口依據自身意愿分別向大中小型城市流動并融入。這一中國特色的城鎮化道路著眼于農民轉移人口，切實關注與其相關聯的城鄉基礎設施一體化、公共服務均等化等，逐步清除舊的城鄉二元結構障壁，發展新型城鎮化。

(3)市民化政策理念與社會結構。市民化政策改革秉持以人為本、合法公正、科學有序、機會平等的指導理念，有序引導農業轉移人口向市民轉變。該政策變革愈加重視農業轉移群體的市民化意愿，突出強調在市民化進程中實現機會公平、待遇平等，更為全面地保障其生產生活，這與我國新型城鎮化發展相得益彰。

(4)基本法律框架。在法治民主的社會中，農業轉移人口市民化政策由政府部門通過嚴格規范的法律程序制定，同時其執行過程受到全社會的公開監督。依法規范市民化政策的制定與執行規則并保護農業轉移人口合法權益，這也是法治社會的應有之義。

2.指引農業轉移人口市民化政策發展方向的外部(系統)事件

外部(系統)事件在一定程度上促使政策更替以適應變化的政策環境。主要有以下幾點：

(1)經濟條件變遷。社會主義市場經濟的發展為我國農民進入城市就業、生活創造了難得的機會，它所取得的成果也為農業轉移人口市民化政策發展提供了豐富的社會資源。隨著經濟條件的提升，農業轉移群體對工作就業、居住環境、醫療衛生與教育、社會保障與權利等方面表現出更高的需求，這給其民化政策帶來了持續挑戰，同時也引導著該政策向著回應農業轉移群體迫切需求方向變遷。

(2)更新換代的主導聯盟。我國領導集體通過“關鍵的選舉”更新換代，主要任務從發展經濟到國計民生，其為有序推進農業轉移人口市民化，施行戶籍制度改革、居住證制度和積分入戶制度改革、發展基本公共服務均等化，在農業轉移人口市民化政策系統中占據主導地位。

(3)理論技術創新與國際經驗。我國政府在農業轉移人口市民化政策過程中，引入公民參與機制、“政府、企業和公民”成本分擔機制等，同時有選擇地借鑒國際經驗、加強國際政府間的合作(如，中國與加拿大“農民工轉移勞動權益技術合作項目”)。這不僅改善了我國政府對市民化問題的認知，也為科學分析此政策提供了新方法、新思路。

(二)政策子系統中倡議聯盟間的互動

不同的政策參與者依據自身利益集聚成持有不同信念的“倡議聯盟”，不同的倡議聯盟之間的互動及其利益之間的博弈成為影響政策變遷的關鍵因素。

1.“高門檻重控制”政策時期(20世紀80年代—21世紀初)

改革開放后，家庭聯產承包責任制在農村大力推行，解放并發展了農村勞動力。一部分農民為追求更高的經濟收入而轉移至城市從事建筑、制造、服務等行業。隨著就近集鎮的農村務工人員急劇增多，人口承載能力有限的城鎮難以容納大量農村務工群體。1984年，中央政府發布《關于農民進入集鎮落戶問題的通知》，允許農民“集鎮落戶”，但嚴格限制落戶的指標，條件也十分苛刻。在“農轉非”的框架下，農村務工人員可通過自身職業轉變、婚姻、購房定居等方式獲取城鎮戶口。但由于申請城市戶口的程序極為嚴格和復雜，買賣戶口的不合理現象頻發。進城務工人員集鎮無規律不科學、社會保障與服務不健全等社會問題引起了社會的廣泛關注和學界的深入探究。為限制農村務工人員盲目流動，放寬其定居落戶的條件，國務院于2001年批轉公安部《關于推進小城鎮戶籍管理制度改革的意見》，確定了全國縣級市、區、縣人民政府駐地鎮及其他建制鎮戶籍改革政策。這一時期，農村務工人員市民化政策從無到有，“高門檻”的市民化政策渠道逐步放寬，政府聯盟在該政策變遷中起到主導和控制的重要作用。

2.“科學引導”政策時期(2002—2010)

21世紀初，伴隨戶籍制度改革的興起，藍印戶口開始逐步退出歷史舞臺，農民工市民化政策迎來新的發展階段。

農民工為我國經濟發展和社會建設作出杰出貢獻，成為發展工業化、城鎮化的重要推動力。然而，農民工卻是城市中的特殊弱勢群體，他們的合法勞動權益得不到保護、生活居住條件較差、子女教育資源匱乏并且受到城市居民的歧視，企業工會也未將農民工納入其中提供保護，其生活邊緣化[15]愈加嚴重。受到焦點事件(如，拖欠或扣押工資、居所流離等)和社會心理因素(如，歧視、貢獻與所得不平衡等)的影響，農民工逐漸集聚成以謀求自身權益與發展、追求社會公平為核心信念的聯盟。其作為市民化政策的標的群體，具有保護自身合法權益并取得與市民相同待遇的強烈愿望。農民工聯盟無聲地推動著市民化政策的發展，同時也是政策最有力的監督者。

我國學者關注、重視市民化問題，對于市民化政策的研究多集中于待遇市民化、社會心理、城市融入等政策問題領域。同時，我國學者也積極參與到該政策體系之中，應用專業領域的科學技術、知識以及研究成果來增進政策的合理性和科學性。

中央政府和各級地方政府是市民化政策重要的政策決策者和執行者，突出強調人的發展、經濟發展與社會建設之間的能動關系，秉持著改善民生的核心信念。為此，政府聯盟從保護農民工合法社會權益角度出發，頒布了一系列相關政策，如《工傷保險條例》(2003年)首次將農民工劃為標的對象、《國務院關于解決農民工問題的若干意見》(2006年)進一步完善市民化政策體系、《勞動合同法》(2008年)為農民工就業與培訓提供法律保障。此后，各級地方政府相繼出臺居住證制度來代替“一卡兩證”中的暫住證，加強人口管理，為處于城市邊緣的農民工拓寬市民化政策渠道。

3.“有序推動”政策時期(2011至今)

黨十八大會議明確提出要把“加快改革戶籍制度，有序推進農業轉移人口市民化”作為新型城鎮化發展的主要任務，“推動農業人口非農化、非農人口市民化”。這充分地顯示了農業轉移人口在市民化政策中占核心位置。農業轉移人口聯盟逐步成熟起來，然而其內部也出現了分化[16]。新生代農民工使農業轉移人口聯盟發生了深刻變化，相對于農村生活他們更傾向于在城市打拼，希望能夠通過自身發展在城市站穩腳跟，市民化的意愿也更為強烈。然而，第一代農民工基于就業、居住、家庭和生活習慣等原因，他們更傾向于“回巢”，城市中的工廠、企業招工也一度出現“用工荒”現象。農業轉移人口聯盟內部博弈不斷，但歸于一點，其希翼通過合理追求自身利益，來獲取與戶籍相匹配的公共服務與保障，逐步擺脫邊緣化生活，進一步融入城市性生活。在中共第十八次全國代表大會中，26名農民工黨員代表集體亮相，代表2.5億農民工有事例、有數據、有觀點地提出了對市民化政策的建議，發出了最基層的聲音。這體現出該聯盟行使民主權利意識增強，社會參與程度逐步提升。

農業轉移人口市民化政策在專業性上交叉涉及社會學、政治學、經濟學、人口科學、城市規劃等多個領域。專家學者運用技術理性來分析該政策，從戶籍制度改革出發探究農業轉移人口的市民化路徑、落戶方式等來合理創新人口管理[17]，并通過構建市民化程度測評體系對該政策提出合理建議[18]，同時著眼于基本公共服務均等化分析該項政策演變過程[19]。通過輔助政府部門進行決策并避免其犯第三類錯誤(Em)，專家學者有效地與多方聯盟互動，成為市民化政策合理性和科學性的重要力量。

隨著農業轉移人口市民化的不斷推進，相關社會保障與公共服務的問題愈加突出、城市融入能力的討論愈加激烈。政府聯盟密切關注著此類社會問題，并積極地轉換和增設政府職能，在注重社會管理和公共服務職能的基礎上建立并發展服務型政府，頒布與實施相關市民化政策來破除農業轉移人口市民化過程中的阻礙。中央政府層面，農業轉移人口市民化政策從“人文關懷走向了制度設計”。2013年城鎮化工作會議報告、《城市藍皮書》均把促進農業人口有序實現市民化作為首要任務；2014年《國家新型城鎮化規劃(2014-2020年)》、《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》均以農業轉移人口為重點，統籌推進戶籍制度改革和基本公共服務均等化；2016年《關于實施支持農業轉移人口市民化若干財政政策的通知》從建立健全農業轉移人口市民化的財政政策體系來支持市民化的有序推進；同年10月國務院印發《關于推動1億非戶籍人口在城市落戶方案的通知》，保障非戶籍人口在城市落戶，健全配套政策。政府聯盟分別從就業保障、合法勞動權益、住房、基本公共服務、醫療保障、農民工子女教育、社會權利等方面制定與執行推動農業轉移人口有序市民化，并適時發布相關政策信息積極地與農業轉移群體進行有效溝通，使之及時了解市民化進程。地方政府層面，輸入與輸出地政府在農業轉移人口市民化過程中不再局限于單一政府層級的部門利益，他們之間的協作日益增強。輸入地政府根據城市人口承載能力和發展需要，調整各地區戶籍管理制度，明確規定居住證的申請條件、完善積分入戶的指標設置(見表1)。在戶籍制度改革中，對于是否放棄農村土地權利(包括土地承包權、宅基地使用權、集體收益分配權)的問題，輸出地政府尊重農業轉移群體的意愿。相互依賴與合作的政府依據農業轉移人口聯盟對戶口、轉移就業、社會保障、子女教育、住房、農村宅基地、農業耕地和集體資產等社會資源的需求偏差，及時調整配套政策，以尊重轉移意愿、“創新人口管理”為平衡點協調各方利益。

農業轉移人口從“被動市民化”[20]轉變為主動成為“新市民”。以改善民生為核心信念的政府聯盟通過創新體制機制，重視公共政策民主化發展，給予專家學者、農業轉移人口聯盟實質性的政策參與機會。同時，他們作為政策有力的監督者，對于實現“三個1億人”目標發揮著不可替代的作用。

表1 部分城鎮積分落戶申請條件

資料來源：依據《成都市居住證積分管理試行辦法》、大連市綜合積分落戶指標體系及分值、《中國經濟周刊》中《北上廣深津積分落戶指南》報道整理。

四、結論及建議

農業轉移人口市民化政策變遷可視為相關政策的更新與替換。政府部門以實現農業轉移群體有序市民化為目的，依據現行法令法規、社會環境的變化以及該群體市民化過程中的新問題等，保留原有政策有價值的部分并完善政策不足。其政策變遷呈現出以下特點：(1)以政策主體為導向。該政策變遷體現出與傳統政策科學問題導向、過程導向不同的政策主體導向，不再僅為解決市民化問題而制定政策[21]，而是從農業轉移群體本身出發，保護其切身利益并實現其社會價值；(2)歷史與現實相結合。從歷史視角來看，該政策變遷呈現出階段性與漸進性的特點，將農業轉移群體的發展需求與經濟繁榮、社會進步融為一體。

為實現農業轉移人口市民化并創新人口管理，本文就該政策發展趨勢提出三點建議：

政府部門在調整農業轉移人口市民化政策時，應主動適應復雜多變的政策環境，延續該政策的生命力。政府部門應遵循民主化的公共決策機制，在增進民生福祉的同時也要平衡發展經濟與新型城鎮化建設。從制度層面加強與該政策相關的配套政策同步發展，使市民化政策與社會保障、公共預算等及時銜接。

完善有效的農業轉移群體參與機制[22]，讓農業轉移群體能夠通過合法的、便利的途徑表達他們真實的意愿。在農業轉移人口市民化過程中，其農業轉移人口聯盟的利益偏好不甚相同。政府部門在協調不同利益的同時，也要鼓勵其表達市民化意愿，向著雙方面對面的“對話”更近一步。此參與機制在一定程度上能夠避免政府部門頒布的相關市民化政策過于政治化、行政化。

專家學者發揮出“緩沖層”[23]的重要作用。專家學者作為政府部門和農業轉移聯盟之間的溝通橋梁，可運用專業知識與技能輔助政府部門從戶籍制度、社會保障、公共服務等方面全方位地回應農業轉移群體的市民化需求。通過建立民間咨詢機構等非營利組織，專家學者搭建起農業轉移人口聯盟表達利益與訴求的重要平臺，從而形成政府與該群體間的利益流動并達成政策共識。

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F320

A

1008-8091(2017)04-0055-06

2017-02-23

國家社會科學基金資助西部項目(項目編號：13XJL006)。

西南交通大學公共管理與政法學院，四川 成都，610000

朱冬梅(1966- )，女，四川成都人，西南交通大學公共管理與政法學院副教授，碩士生導師，研究方向：公共政策。