強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)的理解與適用
——以“一次性塑料杯案”為例

文/王瑋娟

強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)的理解與適用
——以“一次性塑料杯案”為例

文/王瑋娟

引 言

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》規(guī)定國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和國際接軌的需要，強制性標(biāo)準(zhǔn)出現(xiàn)了全文強制和條文強制兩種形式，于是，標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)了新的形式：強制性標(biāo)準(zhǔn)中的推薦性條款和推薦性標(biāo)準(zhǔn)中的強制性條款。問題是，當(dāng)一個強制性標(biāo)準(zhǔn)中同時存在強制性和推薦性條款時，兩者的關(guān)系該如何理解？當(dāng)推薦性標(biāo)準(zhǔn)中出現(xiàn)強制性條款時，是否應(yīng)當(dāng)強制實施？推薦性標(biāo)準(zhǔn)和條款的自愿采用是否在任何情況下都適用？如果不是，在何種情況下可以轉(zhuǎn)化為強制實施？本文從一起行政訴訟案件出發(fā)，就強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行梳理，并對推薦性標(biāo)準(zhǔn)強制適用的法律依據(jù)和適用情形進(jìn)行分析和限定，以期為執(zhí)法實踐提供參考。

案例背景

2016年12月22日，上海市甲區(qū)市場監(jiān)管局根據(jù)上海市質(zhì)監(jiān)局《上海市企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開和監(jiān)督管理試行辦法》第十五條的規(guī)定，對轄區(qū)內(nèi)企業(yè)產(chǎn)品標(biāo)準(zhǔn)自我聲明公開信息開展監(jiān)督檢查。檢查中，甲區(qū)市場監(jiān)管局發(fā)現(xiàn)J公司備案的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q31/009-2016中5.4條“負(fù)重試驗”采用的負(fù)重砝碼質(zhì)量為0.1 kg、0.2 kg、0.5 kg和1 kg，低于GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術(shù)要求》6.6條“負(fù)重試驗”負(fù)重砝碼質(zhì)量為3kg的規(guī)定。甲區(qū)市場監(jiān)管局認(rèn)為：J公司是一家生產(chǎn)一次性塑料杯的企業(yè)，而一次性塑料杯屬于一次性聚丙烯餐飲具，系列入《生產(chǎn)許可證》目錄的產(chǎn)品，根據(jù)《食品用塑料包裝、容器、工具等制品生產(chǎn)許可審查細(xì)則》（以下簡稱《審查細(xì)則》）“（六）食品用工具產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查細(xì)則” 中7.2、7.3和《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》第十四條第3點的規(guī)定，J公司的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)當(dāng)符合GB 18006.1-2009的相關(guān)規(guī)定。2016年12月22日，甲區(qū)市場監(jiān)管局作出《責(zé)令整改通知書》，責(zé)令J公司修改企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)中5.4條，使其符合國家標(biāo)準(zhǔn)GB 18006.1-2009的相關(guān)規(guī)定。

2017年1月20日，J公司對上述《責(zé)令整改通知書》不服，向市質(zhì)監(jiān)局提出行政復(fù)議申請。經(jīng)調(diào)查審理，市質(zhì)監(jiān)局于2017年3月20日作出《行政復(fù)議決定書》，維持了甲區(qū)市場監(jiān)管局作出《責(zé)令整改通知書》的具體行政行為。

J公司仍不服，向甲區(qū)人民法院提起訴訟，要求撤銷甲區(qū)市場監(jiān)管局和市質(zhì)監(jiān)局作出的行政行為。2017年6月30日，甲區(qū)人民法院經(jīng)審理后認(rèn)為，甲區(qū)市場監(jiān)管局責(zé)令J公司修改企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)使其符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的行為并無不當(dāng)，責(zé)令整改行為認(rèn)定事實清楚，適用法律規(guī)范正確，行政程序合法。市質(zhì)監(jiān)局在收到行政復(fù)議申請后，經(jīng)調(diào)查審理，在法定審理期限內(nèi)作出行政復(fù)議決定，合法有效，駁回J公司的全部訴訟請求。

案例分析

1.關(guān)于強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)

《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第七條規(guī)定“國家標(biāo)準(zhǔn)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)。保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全的標(biāo)準(zhǔn)和法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)是強制性標(biāo)準(zhǔn)，其他標(biāo)準(zhǔn)是推薦性標(biāo)準(zhǔn)”。從該條規(guī)定看，國家標(biāo)準(zhǔn)分為強制性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性標(biāo)準(zhǔn)兩類，其中，強制性標(biāo)準(zhǔn)又分“保障人體健康，人身、財產(chǎn)安全”的標(biāo)準(zhǔn)和“法律、行政法規(guī)規(guī)定強制執(zhí)行的標(biāo)準(zhǔn)”。對于后一類強制性標(biāo)準(zhǔn)在實踐中也存在兩種情況，一種是尚未發(fā)布的標(biāo)準(zhǔn)；一種是已發(fā)布的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)法律、行政法規(guī)規(guī)定可轉(zhuǎn)化為強制性標(biāo)準(zhǔn)。如依據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例實施辦法》（以下簡稱《實施辦法》）所指定的實施細(xì)則中使用的標(biāo)準(zhǔn)中有些是推薦性標(biāo)準(zhǔn)，但這些推薦性標(biāo)準(zhǔn)在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證審查、檢驗、生產(chǎn)的范圍內(nèi)應(yīng)屬強制性標(biāo)準(zhǔn)。

2.關(guān)于強制性條款和推薦性條款

國家質(zhì)檢總局2000年發(fā)布實施了《關(guān)于強制性標(biāo)準(zhǔn)實行條文強制的若干規(guī)定》，其中第二條規(guī)定：“強制性標(biāo)準(zhǔn)可分為全文強制和條文強制兩種形式”。自此，強制性標(biāo)準(zhǔn)就出現(xiàn)了強制性條款和推薦性條款兩種形式。根據(jù)《中華人民共和國標(biāo)準(zhǔn)化法》第十四條的規(guī)定，強制性條款必須執(zhí)行，推薦性條款可以自愿采用。但實踐中就出現(xiàn)了一個問題，當(dāng)一個強制性標(biāo)準(zhǔn)中同時存在強制性條款和推薦性條款時，兩者的關(guān)系究竟如何理解和處理？

筆者認(rèn)為要視具體情況而定。如果推薦性條款與強制性條款之間相互獨立、并無關(guān)聯(lián)，而且也沒有其他的法律和行政法規(guī)規(guī)定、也無指令性文件時，推薦性條款的理解和執(zhí)行較為容易，即由企業(yè)決定自愿采用；否則，要看推薦性條款與強制性條款之間的關(guān)系及相關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定。例如GB 18580-2017《室內(nèi)裝飾裝修材料 人造板及其制品中甲醛釋放限量》的前言中明確“本標(biāo)準(zhǔn)第4章為強制性的，其余為推薦性的”，其中，第4章中規(guī)定的是甲醛釋放限量值，第5章規(guī)定的試驗方法，包括測定的方法、測定的箱件尺寸。實踐中試驗方法與限量值直接相關(guān)，因此，其試驗方法雖為推薦性條款，但在該標(biāo)準(zhǔn)未提供其他等效試驗方法的情況下，對于企業(yè)而言是唯一的選擇。

3.關(guān)于推薦性標(biāo)準(zhǔn)和推薦性條款的強制執(zhí)行

《標(biāo)準(zhǔn)化法條文解釋》第十四條第3點指出“推薦性標(biāo)準(zhǔn)一旦納入指令性文件，將具有相應(yīng)的行政約束力”。從指令性文件字面理解，其含義應(yīng)包括：一是發(fā)布主體，即制發(fā)單位對接受單位有行政管理權(quán)、宏觀管理權(quán)或業(yè)務(wù)指導(dǎo)權(quán)，制發(fā)單位與接受單位之間存在隸屬關(guān)系或監(jiān)督、指導(dǎo)關(guān)系；二是主體權(quán)限，即指令性文件的內(nèi)容應(yīng)屬制發(fā)主體的權(quán)限范圍；三是效力范圍，即推薦性標(biāo)準(zhǔn)具有的行政約束力應(yīng)在指令性文件所限定的范圍內(nèi)。從實踐看，指令性文件的外延應(yīng)包括法律、法規(guī)、強制性標(biāo)準(zhǔn)等。

結(jié)合前述分析，推薦性標(biāo)準(zhǔn)和條款強制執(zhí)行的途徑主要以下幾種：第一種是法律和行政法規(guī)的規(guī)定，在法律、行政法規(guī)規(guī)定的范圍內(nèi)必須執(zhí)行；第二種是企業(yè)自我承諾執(zhí)行并明示，如在產(chǎn)品或其包裝上標(biāo)注的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，產(chǎn)品必須符合；第三種是經(jīng)濟合同中引用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，在合同約定的范圍內(nèi)必須執(zhí)行；第四種是獲得認(rèn)證并標(biāo)示認(rèn)證標(biāo)志銷售的產(chǎn)品，必須符合認(rèn)證標(biāo)準(zhǔn)；第五種是強制性標(biāo)準(zhǔn)引用的推薦性標(biāo)準(zhǔn)，在強制性標(biāo)準(zhǔn)適用的范圍內(nèi)必須執(zhí)行。

4.“一次性塑料杯案”的分析

案件中，GB 18006.1-2009《塑料一次性餐飲具通用技術(shù)要求》前言中指出“本標(biāo)準(zhǔn)的5.8條是強制性的，其余為推薦性的”，其中5.8條為“衛(wèi)生理化指標(biāo)”，甲區(qū)市場監(jiān)管局責(zé)令J公司修改的6.6條為“負(fù)重試驗”，是推薦性條款，因此，J公司認(rèn)為推薦性條款無需強制執(zhí)行，其制定的企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)是符合相關(guān)規(guī)定的。

但是，甲區(qū)市場監(jiān)管局、市質(zhì)監(jiān)局均認(rèn)為該推薦性條款應(yīng)當(dāng)強制執(zhí)行，該觀點在訴訟中也得到了一審法院的認(rèn)可。其理由主要在于：一是J公司是一家生產(chǎn)一次性塑料杯的企業(yè)，一次性塑料杯是列入工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證目錄的產(chǎn)品，是需取得《全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證》后方能生產(chǎn)、銷售的產(chǎn)品。根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》第十條規(guī)定，“國務(wù)院工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證主管部門依據(jù)本條例第九條規(guī)定的條件，根據(jù)工業(yè)產(chǎn)品的不同特性，制定并發(fā)布取得列入目錄產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的具體要求”。《實施辦法》第六條第一款規(guī)定，“質(zhì)檢總局負(fù)責(zé)全國工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證統(tǒng)一管理工作，對實行生產(chǎn)許可證制度管理的產(chǎn)品，統(tǒng)一產(chǎn)品目錄，統(tǒng)一審查要求，統(tǒng)一證書標(biāo)志，統(tǒng)一管理”；第八條規(guī)定“質(zhì)檢總局根據(jù)列入目錄產(chǎn)品的不同特性，制定并發(fā)布產(chǎn)品生產(chǎn)許可和職能實施細(xì)則，規(guī)定取得生產(chǎn)許可的具體要求，需要對列入目錄產(chǎn)品生產(chǎn)許可的具體要求作出特殊規(guī)定的，應(yīng)當(dāng)會同國務(wù)院有關(guān)部門制定并發(fā)布”。而《審查細(xì)則》“（六）食品用工具產(chǎn)品生產(chǎn)許可審查細(xì)則”7.2和7.3規(guī)定“負(fù)重性能、耐溫性能、跌落試驗參照執(zhí)行GB 18006.1-1999（后被GB 18006.1-2009所替代），適用于一次性餐飲具”。因此，GB 18006.1-2009中6.6條雖為推薦性條款，但因行政法規(guī)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》的規(guī)定，使其必須在工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證所規(guī)定的范圍內(nèi)強制執(zhí)行。

其次，J公司生產(chǎn)的一次性塑料杯外包裝上標(biāo)注有其獲取的QS證號，表明其生產(chǎn)的一次性塑料杯是根據(jù)《工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證管理條例》，通過《審查細(xì)則》審查、檢驗，并取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可而生產(chǎn)的產(chǎn)品。根據(jù)《實施辦法》第四十六條規(guī)定，“取得生產(chǎn)許可的企業(yè)應(yīng)當(dāng)保證產(chǎn)品質(zhì)量穩(wěn)定合格，并持續(xù)保持取得生產(chǎn)許可的規(guī)定條件”，而根據(jù)《實施辦法》第二章和第三章的相關(guān)規(guī)定，產(chǎn)品質(zhì)量合格的依據(jù)是《審查細(xì)則》，取得許可的條件包括與所生產(chǎn)產(chǎn)品相適應(yīng)的生產(chǎn)條件。因此，J公司生產(chǎn)的一次性塑料杯因取得工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可且在外包裝上標(biāo)注有工業(yè)產(chǎn)品生產(chǎn)許可證的標(biāo)志，使其必須符合《審查細(xì)則》中的有關(guān)要求，即GB 18006.1-2009中6.6條的規(guī)定。

綜上，GB 18006.1-2009中6.6條雖為推薦性條款，但對于J公司具有行政約束力，其企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)Q31/009-2016中5.4條“負(fù)重試驗”中所采用的負(fù)重砝碼質(zhì)量低于強制性要求，甲區(qū)市場監(jiān)管局責(zé)令其改正，使其符合國家標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定的行為并無不當(dāng)。

（支持單位：上海市質(zhì)量技術(shù)監(jiān)督局政策法規(guī)處）