我國糧食主產區耕地“非糧化”的比較分析

苗 潔

一、引 言

隨著城鎮化、工業化快速發展以及種糧比較收益下降、工商資本下鄉、土地流轉規模擴大等多重因素的疊加，近年我國部分地區耕地“非糧化”傾向明顯，如果任其發展，將影響國家糧食安全。尤其是2020年新冠肺炎疫情暴發，加上極端氣候災害頻發，我國糧食安全形勢的不確定性和復雜性進一步加劇，自2020年11月開始，從中央到地方都先后對防止耕地“非糧化”提出了明確要求和實施意見。

河南、黑龍江、山東、江蘇、安徽等13省份作為全國糧食主產區，大約貢獻了全國農作物播種面積的70%、糧食播種面積的75%和糧食總產量的80%，擔負著保障國家糧食安全的重任，其“非糧化”狀況更應引起重視。目前學術界關于“非糧化”的研究多是針對某個省、市或者縣的“非糧化”趨勢展開，對于糧食主產區的研究也主要以某個省或者市為例進行分析，對糧食主產區各省份“非糧化”情況的比較研究不多。我國糧食主產區耕地“非糧化”的現狀和趨勢以及耕地流轉過程中各省份“非糧化”的情況都是迫切需要關注的問題。

二、糧食主產區耕地“非糧化”的比較分析

由于數據可得性的限制，本文主要使用“非糧食播種面積占農作物播種面積的比例”來反映“非糧化”水平。

（一）糧食主產區耕地“非糧化”現狀的比較分析

2019年，我國耕地非糧作物種植面積為49867千公頃，占農作物播種面積的比重為30.1%。其中，13個糧食主產區非糧作物播種面積為28055.8千公頃，占全國非糧作物種植面積的56.3%，占主產區農作物播種面積的23.9%，“非糧化”率比全國低6.2個百分點。從圖1可以看出，四川、江西、湖南、湖北4省“非糧化”程度高于全國平均水平，尤其“兩湖”地區非糧種植面積占比超過40%；僅剩的5個糧食調出省份河南、黑龍江、內蒙古、吉林、安徽，耕地“非糧化”程度均低于全國平均水平，其中河南和黑龍江兩省對全國糧食產量的貢獻率差不多，分別為10%和11%，但二者的非糧占比差異較大，河南是5省中最高的，為27%，黑龍江最低，僅為2.9%。從非糧作物面積占全國的比重來看，也是河南省最高，為8%，黑龍江和吉林最低，均為0.9%。

圖1 2019年全國13個糧食主產區耕地“非糧化”程度比較

（二）糧食主產區耕地“非糧化”趨勢的比較分析

從全國及河南、安徽等部分糧食主產區2000~2019年耕地“非糧化”變化情況看，受農業種植結構調整等因素影響，大部分地區“非糧化”具有明顯的階段化特征。2000~2003年的“非糧化”程度均呈上升趨勢，經濟作物的種植更占優勢；2004~2015年，我國進入糧食持續豐收的長周期。其中，江蘇與全國總體的“非糧化”趨勢較為同步，都比較平穩，沒有太明顯的變化，河南和山東耕地非糧作物種植面積呈逐步下降趨勢，尤其是河南非糧占比由35%降為23%，糧食種植對農民的吸引力不斷增強；2016年以來，山東和安徽耕地“非糧化”水平大幅下降后基本保持平穩，河南非糧作物種植面積占比明顯提升。值得注意的是，在幾大糧食主產區中，2007年以來，只有四川非糧作物種植面積總體呈逐年擴大態勢。

（三）糧食主產區流轉耕地“非糧化”的比較分析

數據顯示，2018年全國耕地流轉面積為5.4億畝，流轉土地非糧作物種植面積約2.5億畝，占流轉總面積的46%。其中，13個糧食主產區農地流轉總面積超過4億畝，占全國的75%，流轉土地中用于種植非糧作物的面積約為1.5億畝，占流轉總面積的38%，比全國平均水平低8個百分點。從各省情況看（圖3），流轉耕地“非糧化”率比較高的有山東、江蘇、江西、湖南和四川5省，均在50%以上。尤其是四川流轉農地中非糧作物種植面積達68.9%，高于主產區平均水平近30個百分點，高于全國平均水平近14個百分點；其他省份流轉農地非糧作物種植占比均明顯低于全國平均水平，其中黑龍江耕地流轉面積在糧食主產區中最大，占全國的12%，但是非糧占比僅為11.5%，表明其耕地流轉后用于糧食作物種植的積極性和比例很高。

三、結論及建議

總的來看，我國糧食主產區無論是耕地非糧作物種植面積占比還是流轉耕地非糧作物種植面積占比，均明顯低于全國平均水平，也就是說非主產區耕地“非糧化”率肯定顯著高于全國平均水平。因此糧食主產區整體“非糧化”狀況要好于非主產區，能夠保證大部分耕地用于糧食種植。但是，從13省份耕地“非糧化”橫向和縱向比較看，分化較為嚴重。整體來講，中部糧食主產區耕地“非糧化”程度偏高，東北地區耕地“非糧化”則處于較低水平，如湖南“非糧化”率幾乎是黑龍江的15倍。與耕地總體“非糧化”狀況相比，糧食主產區流轉耕地的“非糧化”傾向更為顯著。尤其是經濟發展勢頭較好的地區，如山東、江蘇、四川等省份，收入和人口的增加與農地需求之間的矛盾更為嚴重，流轉費用高、種糧成本大而收益低導致流轉后的耕地種植糧食作物的意愿和比例不高。值得注意的是，東北地區雖然糧食種植的整體比例很高，但除黑龍江以外的省份流轉耕地的“非糧化”現象也較為明顯，需要加以重視。從5個糧食調出省份看，第二產糧大省河南的非糧作物種植總面積、非糧占比和流轉耕地非糧作物種植面積占比都是最大的，在“非糧化”水平相對較高的情況下能夠連年實現穩糧增產，彰顯了其糧食生產這張王牌的優勢，也說明未來保糧穩糧壓力較大。

造成和影響糧食主產區耕地“非糧化”的因素比較復雜，既有農業種植結構調整、農戶種植行為決策方面的原因，也有種糧成本收益差異和政府制度安排層面的原因。耕地“非糧化”涉及面廣，關系到國家糧食安全保障問題，關系到農民群眾的增收問題，也關系到農業結構優化和規模化發展問題。既要對糧食主產區總體“非糧化”程度較高、“非糧化”呈逐年上升趨勢及流轉耕地“非糧化”傾向明顯的省份，引起高度關注和重視，又不可操之過急、“一刀切”，而應循序漸進，分階段、有重點地加以解決，算好糧食生產的經濟賬和安全賬。必須認識到，在市場導向下，糧食主產區耕地“非糧化”有其合理成分，當前我國居民的膳食結構已經發生不可逆轉的變化，對糧食的需求比例降低，更加注重飲食的多樣化，因此，要樹立大糧食觀，防止耕地“非糧化”應該是嚴禁“非農化”、防止“非食物化”。現階段主要是遏制增量，防止耕地過度“非糧化”，然后依據“非糧化”程度和可逆性，穩妥處理存量問題。長期來看，由于糧食生產具有公共特性，單靠行政和法律手段很難遏制“非糧化”，核心還是要解決種糧經濟效益過低的問題。除了加強政策補貼和扶持，如何通過完善農業社會化服務體系和農業專業化分工，提升規模化種植水平和糧食經營績效，從而將農業種植結構調整和流轉耕地過程中的“非糧化”變為“趨糧化”，值得進一步深入思考和研究。