“一帶一路”倡議下高職院校“走出去”的多重治理邏輯

李歡 林克松

摘 要 “一帶一路”的有序推進迫切要求高職院校“走出去”，協同境外企業就地培養應用型技術技能人才。高職院校“走出去”是政府、企業以及院校自身三個主體共同參與的多元網狀治理結構。然而，由于多元治理主體之間存在制度阻隔的信息不對稱，政府、企業、高職院校三維主體在合作過程中基于自身利益的考量，可能形成各自的行為邏輯，而這些行為邏輯在實施過程中又有可能產生沖突。因此，“一帶一路”倡議下推進高職院校“走出去”，有必要建構政府、企業、院校三者聯盟的“政校企治理共同體”。

關鍵詞 “一帶一路”;高職院校;走出去;治理結構;治理機制

中圖分類號 G719.2 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）19-0039-05

黨的十九大報告指出：“要以‘一帶一路建設為重點，堅持引進來和走出去并重，遵循共商共建共享原則，加強創新能力開放合作，形成陸海內外聯動、東西雙向互濟的開放格局。”可見，“一帶一路”倡議是我國今后長期施行的開放路線。高職院校在我國“一帶一路”倡議背景下扮演著不可或缺的角色。在高職院校“走出去”的過程中，政府、企業以及院校自身三個主體必然構成多元的網狀治理結構，各個主體基于自身利益的考量，會形成各自的行為邏輯[1]。然而，由于主體之間在治理過程中缺乏相應的協調和對話機制，可能產生治理邏輯的沖突，這勢必會阻滯高職院校“走出去”的步伐。在“一帶一路”倡議背景下探討高職院校“走出去”的多重治理邏輯，有助于厘清多重主體行為關系，構建新型關系架構，為高職院校更好地“走出去”提供保障。

一、高職院校“走出去”的三重治理邏輯及其行為

區別于傳統自上而下、一元單向的政府“管理”理念，治理的要點在于多重利益相關主體合作共治，各主體通過平等協商達成一致目標及行動方案[2]。在高職院校“走出去”的行動過程中，政府、企業、院校作為主要治理主體，政府的邏輯、企業的邏輯、職業院校的邏輯共同形塑了高職院校“走出去”的三重治理邏輯[3]。

（一）政府的邏輯：“政策效益”與“公共利益”的宏觀追求

政府在高職院校“走出去”的治理架構中享有絕對主導權。在“一帶一路”倡議背景下，政府是高職院校“走出去”的主要號召者及有力推動者。就政府這一主體的角色特質而言，其號召、推動高職院校“走出去”主要源于對政策效益和公共利益的宏觀追求。

一方面，從政策效益的角度看，政策是國家或政黨為實現一定歷史時期的路線和任務而規定的行動準則，2013年以來，為了加強“一帶一路”的有序推進，國家先后公布《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》等一系列政策，而一項新政策的政策效益只有當政府全面整合社會資源，形成一定的政策效應之后，其價值和效益才能體現出來。“一帶一路”建設需要政府宏觀統籌，促進金融、建筑、運輸、貿易、教育等相關行業多層面的通力協作。因此，職業教育作為我國國民教育體系的重要組成部分，政府勢必要求高職院校與其他行業、組織共同參與到“一帶一路”建設當中。另一方面，從公共利益的視角看，所謂公共利益是指特定范圍內不特定多數主體的利益。對于政府而言，維護和增進公共利益是其基本責任。因此，政府行使公共權力的根本目的是實現公共利益最大化，并對公共利益進行公平、合理地分配。在“一帶一路”背景下，折射在職業教育領域就是政府通過對“走出去”的高職院校提供政策、資金等方面的直接或間接支持，打造利益相關主體均滿意的高質量職業教育。而且基于溢出效應，政府推動高職院校“走出去”還有助于協調勞動力市場供需平衡、助力企業行業順暢“走出去”，乃至增進國家的文化軟實力[4]。

（二）院校的邏輯：“主動走”與“被動走”的效益考量

隨著“一帶一路”倡議的持續推進以及國際教育合作與交流的不斷深入和拓展，“走出去”辦學既是對高職院校辦學成果的檢驗，也為院校打造自身職業教育品牌提供了機遇。在當前的實踐語境下，高職院校“走出去”似乎成了理所應當的共識。然而，在真實場域中，院校決定是否“走出去”，除了響應政府的政策號召外，更多的是基于自身效益邏輯之下的考量，包括辦學能力、辦學成本等。因此，在這個過程中，院校的行為邏輯大致可以區分為“主動走”和“被動走”兩種邏輯。

抱持“主動走”邏輯的院校，通常是省域高職院校的“領頭羊”和“排頭兵”，大多是國家級示范（骨干）校。此類院校通常具備比較強大的國際化辦學基礎和條件，期望在“一帶一路”的政策利好下，通過“走出去”進一步提升院校的綜合實力和社會影響力。在具體行動上，這些院校通常以強勢特色專業為試點，通過聯合建設技術技能培訓基地、制定教學標準、開發新課程、舉辦學術會議或合作論壇等形式，搭建與世界對話交流的橋梁，投入到“一帶一路”建設大局中。相對于“主動走”的高職院校，一些院校由于戰略意識不強、內生動力不夠，在“走出去”過程中表現出“被動”的行為邏輯。究其原因，一是部分高職院校自身缺乏“走出去”的意識和動力，或迫于當地政府的驅動或其他院校“走出去”的比較壓力，選擇“隨大流”。二是部分高職院校雖有“走出去”的動力卻無“走出去”的實力，受限于辦學規模小、辦學實力弱、師資水平差等多種因素，只能選擇觀望、等待，或進行“邊緣性的參與”。三是部分高職院在學校收支不平衡的財政狀況下，面對境外辦學投入大、風險高、回報難以預估等特點，同樣會選擇在審時度勢之后緩慢前行。

（三）企業的邏輯：“培外”與“育內”的利益驅動

“一帶一路”倡議的提出和實施，為我國優質企業“走出去”創造了新的機遇。由于企業面臨的是一個全新的國際市場，這就需要企業創新生產方式，提供全新的服務。但是，從目前的實踐情況來看，國際化人才的數量和質量都無法滿足企業在沿線國家快速拓展業務的需要，這就遏制了企業國際業務的進一步發展。由此，企業在“一帶一路”背景下主動發聲，呼吁高職院校跟著企業“走出去”，其邏輯不言而喻，即期望“走出去”的高職院校有效、積極回應企業人才培養的需求。通過“培外”和“育內”雙重策略，實現對國內和國外員工的職業技能訓練，提高生產效率，實現與企業標準“零距離”的對接。

一方面，在“培外”視角下，由于沿線國家基本上都是發展中國家，教育基礎薄弱，在許多國內優勢產能“走出去”之后，卻出現了人才匱乏的局面，導致企業生產效能下降。企業期望“走出去”的高職院校能夠滿足其對外籍員工的培養培訓需求，對其提供專業技術、漢語、中國傳統文化、經營管理等方面的培訓內容，幫助外籍員工掌握專業知識，提升專業能力，滿足我國優質企業境外業務發展的需求。此外，通過對外籍員工的培養，加強企業與當地民眾的交流，為中國企業在國外的發展創造良好的社會氛圍。另一方面，在“育內”視角下，滿足中方國際通用型人才的培養培訓需求。職業院校在伴隨企業“走出去”的過程中，不僅要為企業培養能夠勝任一般工作崗位的普通技術員工，同時也承擔著為企業培訓通曉國際理念、國際規則，掌握國際法律、國際金融、國際管理的專業型和復合型管理人才的任務，以勝任企業“走出去”的實際需求。同時，在“育內”視角下的任務，企業還期望高職院校在國內圍繞“一帶一路”重大基礎設施建設，根據企業境外發展的人力資源訴求，合理設置沿線國家需求量大的專業[5]，開發與對口企業相適應的課程標準、專業教學標準、人才培養標準，以滿足項目工程建設和后期運行維護的持續人才需求，完善國際經營管理人才和專業技術技能人才境外就業的儲備工作。

二、政府、企業與院校治理邏輯的作用關系及結果

在高職院校“走出去”的過程中，不同利益主體對職業教育具有共同的訴求和期望，基于共同的訴求，主體間才能通過博弈、協調、對話、談判進而達成廣泛共識。但是，在多元治理過程中，利益主體由于具有不同的利益出發點和價值取向，其利益訴求和行為邏輯不一致，難免發生治理邏輯的沖突。

（一）政府與院校治理邏輯的作用關系及結果：期望與權利的匹配失當

政府是“一帶一路”倡議背景下高職院校“走出去”的重要治理主體。然而，在實踐場域，由于體制機制問題，管理職業教育的教育行政部門、人力資源和社會保障部門與“走出去”的院校之間存在信息壁壘，政府存在管理過多、管理過死以及職能錯位、職能缺位問題[6]，政府與院校在治理行動上客觀存在著“期望”與“權利”的匹配失當。

一是政府制度缺失導致高職院校“走出去”無章可循。首先，由于政府目前缺乏與高職院校“走出去”相配套的法律法規，高職院校境外辦學處于“政策真空”狀態。2015年，國務院取消“高等學校赴境外設立教育機構（含合作）及采取其他形式實施本科及以上學歷教育審批”和“高等學校赴境外辦學實施專科教育或者非學歷高等教育審批”[7]，同時，由于《高等學校境外辦學暫行管理辦法》并未規定境外辦學項目的內部行政管理體系、課程設置與評估、教師與學生管理、財務與稅收等方面的具體內容，因此，境外辦學目前處于“政策真空”狀態。其次，由于援外項目建設與資金使用的歸口管理不明確，職業院校在學校建設、設備購置、教師派遣與聘任等方面存在著諸多不便，也將嚴重影響職業院校“走出去”辦學的步伐。最后，基于教育服務的特殊性，境外辦學還可能涉及輸入國的市場限制或禁止，但由于目前我國尚缺乏與沿線國家的教育談判以及教育合作機制，還未與沿線國家聯合制定與職業教育服務貿易市場相關的國際性、區域性公約和雙邊協議、教育服務資格認可的國際標準、準則以及行業、職業實務的國際準則，也未形成合理的跨境職業教育資歷框架[8]，因此，這也會導致高職院校“走出去”處處碰壁。

二是政府專項經費滯后導致高職院校“走出去”有心無力。我國現行財政政策明文規定不允許公辦高校對境外辦學進行投資[9]，而資金支持是境外辦校的必要條件。境外辦學涉及境外資金流動、境外財務和稅收、外匯管理等問題。目前高校境外辦學經費主要靠募集社會資金來支持，境外辦學的校園建設、教學設備資料、教師聘任、管理人員配備等所需的經費都由高校獨自承擔，因此，如果無法滿足辦學經費的可持續性，那么境外辦學項目隨時可能終止。2015年，教育部批準包括北京工業職業技術學院、吉林電子信息職業技術學院等8所院校開展職業教育“走出去”試點，從試點情況來看，資金投入困難成為后續工作的核心挑戰[10]。由于沒有成立專項資金，中央財政無法支持而只能從8所院校所在省市財政撥款，院校的經費開支主要依靠中方和外方合力解決，8所院校的資金和設備也無法直接投入到境外。此外，自高校擴招以來，我國高等教育經費增長速度低于規模增長速度（按不變價格比）[11]，因此，許多高職院校在“走出去”過程中通常面臨辦學經費捉襟見肘的尷尬。

（二）企業與院校治理邏輯的作用關系及結果：利益與責任的聯結失衡

在高職院校“走出去”過程中，企業作為重要的治理主體，與職業院校構成了利益交換的關系系統。根據治理理論的觀點并基于我國職業教育改革發展實際，明確企業在職業教育治理中的責任和職能，是建立現代職業教育治理體系、提升各個主體治理能力的基礎。在“一帶一路”倡議背景下，由于校企之間的本質屬性不同，社會使命不同，利益需求不同，雙方可能存在利益與責任聯結失衡的邏輯沖突。

一是企業的利益導向造成高職院校“走出去”的后顧之憂。企業呼吁高職院校“走出去”的根本動機在于通過院校的人才培養培訓機制強化企業的人力資源，為企業在境外的可持續發展保駕護航。企業基于自身發展訴求，會參與到校園建設、基礎設施建設、實訓場所建設等硬件中來，同時也為院校提供資金、教學儀器設備、實訓設備等軟件。然而，由于缺乏外部管理機制，一旦院校和企業的合作因為某些不可抗力因素而被迫終止，資金的使用權、基礎設施的管理權、實訓設備的所有權都將成為隱含的問題。

二是企業的結果取向造成高職院校“走出去”的急功近利。職業教育與培訓作為人力資源開發的手段和工具，是增強企業市場競爭力、保證其長遠發展動力的關鍵要素。企業往往將其作為一種投資，從成本收益的角度考量職業培訓的投入產出比，為實現企業經濟利益最大化，需要院校以高效的產出比來實現企業的正常運營，而職業教育的遲滯性和長期性并不能滿足企業的高效率人才培養需求，這就可能帶來人才培養急功近利的隱憂。此外，“走出去”的院校會與相關聯的企業形成聯結機制，院校的技能培訓目標應根據企業的要求設置，即培養企業適應當時當地的技能技術人員，這就會造成培養出來的學生專業技能過窄、技術技能的“不可遷移性”等問題。同時，這種純粹的工具理性下的人才培養模式和規格也與我國的職業教育目的不符，嚴重妨害“走出去”的高職院校的人才培養計劃。

三、“一帶一路”倡議下高職院校“走出去”的治理機制

根據責權利對等原則，政府、企業、院校任何一方，只有當其在院校“走出去”過程中所承擔的責任、所賦予的權力和所享有的利益對等時，才會產生聯動協作的動力和合作積極性[12]。然而，目前三大主體基于各自的行為邏輯，都存在不同程度的責權利分離現象，其中最突出的便是政府未準確定位自身在高職院校“走出去”過程中的權力，企業因其以經濟利益為導向，造成社會責任與企業利益脫節，院校教育輸出能力不足難以承擔“走出去”的責任。而治理理論強調多元主體的多重治理，強調合作、互動與服務。在治理理念的指導下，構建政校企共同體來協調各相關主體的責權利，充分體現各主體的利益訴求對于提高校企合作的層次和效率，保障高職院校“走出去”的可持續發展或有裨益。正如馬克思指出：“真正的共同體”應當超越“抽象共同體”和“自然共同體”，它既要基于個體成員的自由發展，又要能夠代表全體成員之共同利益。”[13]政校企共同體的建構包含“政府引導保障”和“校企深度合作”兩層含義，政校企共同體應當以服務“一帶一路”倡議下高職院“走出去”為宗旨，本著合作共贏、資源共享的原則引導職業院校和企業加入到共同體中來，共同探索有利于三元主體均衡發展的機制。政校企共同體的運行見圖1。

圖1 高職院校“走出去”的治理架構

（一）宏觀規劃的決策機制： 全方位的政策溝通、資金融通、監管暢通

在政校企共同體的運行中，政府要充分利用其公共權力，發揮引導性和保障性作用。其一，建立和完善院校“走出去”的相關法律、法規、政策、條例。同時，政策制度必須要科學界定政府、企業、院校各主體在院校“走出去”中的權力和責任，以便消除院校境外辦學中存在的政策性障礙。如法律方面，繼續對《職業教育法》《職業教育校企合作促進法》進行補充和完善，頒布與高職院校“走出去”相契合的政策和條文，如《高職院校境外辦學條例》《高職院校境外辦學專項資金條例》。其二，健全由教育部、外交部、財政部等相關部門及全國性行業組織共同參與的跨部門協作機制。積極探索多方融資渠道，建立多元化經費籌措機制，合力解決院校的校舍建設、師資派遣及獎學金支持等經費問題。盤活中央和地方的職教經費、資金渠道，并設立職業教育國際化專項經費，向“走出去”的職業院校適度傾斜[14]。其三，搭建職業教育國際化監管體系，成立以政府統籌，評估小組和合作辦學單位共同組成的質量評估和監管系統，如高職院校境外辦學監管機構，高職院校境外教學評估機構，科學有效地對“走出去”的高職院校進行質量評估和監測，以此構建高標準的質量預警模式，保證“走出去”的高職院校境外運行的質量和效果。

（二）責任分擔的實施機制： 寬領域的政府引導、企業主建、院校主教

政校企共同體的建構，應該秉持政府引導、企業主建、院校主教的實施路徑，充分體現政府、企業和院校各自的責權利。其一，政府雖然在政校企共同治理機制中發揮引導作用，但其應該轉變傳統的管理者角色，樹立權力下放的治理理念。借助政策、法律、法規等治理工具，建立各級政府、行業、企業、院校和社會各界共同參與的多元治理機制，促進各個層面的產教融合，同時為職業教育進行資源配置，提供相關人力、物力、財力方面的保障，為“走出去”的高職院校營造良好的發展環境。其二，企業不應該只顧短期利益，應增強社會責任感，提高合作誠意。不僅要注重特定技術技能的培養，更應該從長遠角度重新審視校企合作協同育人，協助“走出去”的院校進行課程設計，幫助院校進行基礎設施建設或升級改造，為院校提供實驗實訓設備，幫助院校運營和管理，改變企業唯利是圖的經營發展理念，提升企業的社會責任感，將創建與運行政校企共同體上升到戰略高度。其三，高職院校作為境外辦學主體，應該更新境外辦學理念，提升教育輸出能力，加強國際化師資隊伍建設，委托國內外科研機構進行培訓需求分析和學習者分析，有針對性地為沿線國家（地區）的學生設計培訓課程和項目。同時，“走出去”的院校應做到因材施教、因企制宜，根據人才規格和企業發展及時制訂、修訂人才培養方案，調整和優化培訓內容，增強與企業的磨合度和適應度。

（三）權利均衡的協調機制：多層次的機構共商、組織共建、平臺共享

政校企共同體不僅包括三大利益主體，還包括聯結主體之間的機構、組織、平臺，因此，通過權利均衡的協調機制，能夠有效促進各主體的交流和磋商，進一步消弭院校“走出去”的體制機制障礙。其一，政校企共同協作，構建諸如課程開發委員會、職業培訓資格委員會、校企資源共享委員會等機構，在適應沿線國家職業教育理念和教學模式的基礎上，根據中方企業的用人需求，對員工進行有針對性訓練，對項目建設進行專業化指導，為共同體實現人才培養、員工培訓、科學研究、技術服務、國際合作等提供機構保障，改變“走出去”高職院校孤軍奮戰的模式，促進共同體內資源共享。其二，政校企合作協商，建立與沿線國家的職業資格互通組織，通過政府一級的溝通交流機制，加快與沿線國家的教育談判，成立高級別職業教育對話組織、職業教育高層磋商組織、職業教育交流委員會等，推進優勢產能聚集國家向中國開放職業教育市場，給予我國高職院校“市場準入”資格。此外，通過構建區域性職業教育資歷框架，參與職業教育國際標準的制訂，探索建立沿線各國教師專業發展標準，促進教師跨國流動，逐步實現職業教育市場的從業標準一體化。其三，政校企合作開發雙邊或多邊國際合作教育平臺，如中國—東盟職業教育論壇、中國—南亞教育論壇、上海合作組織“教育無國界”教育周等讓國際間的職業教育主體的利益訴求得到充分表達和協調，為“走出去”的高職院校精準定位人才培養培訓標準，提高培養培訓效能。

參 考 文 獻

[1]李進.職業教育集團成員單位利益訴求及治理邏輯探析[J].職業技術教育，2016（16）：24-28.

[2]李玉靜.建立多元主體共同參與的職業教育治理體系[J].職業技術教育，2014（7）：1.

[3]朱德全，李鵬.論統籌城鄉職業教育的多重治理邏輯[J].西南大學學報：社會科學版，2013（4）：43-52，173-174.

[4]肖鳳翔，賈旻.行業協會參與現代職業教育治理的機理、困境和思路[J].西南大學學報：社會科學版，2016（4）：84-91，190.

[5]祝蕾.“一帶一路”戰略背景下高職院校助力企業“走出去”的路徑創新研究[J].中國職業技術教育，2016（33）：106-110.

[6]陳文珊.利益相關者理論視角下的職業教育國際化研究[J].江蘇高教，2017（4）：99-101.

[7]郭偉，張力瑋.新時期中外合作辦學發展趨勢：提質增效、服務大局、增強能力——訪廈門大學中外合作辦學研究中心主任林金輝[J].世界教育信息，2016（15）：6-11.

[8]唐海濤.GATS視角下教育服務市場準入發展的法律障礙與突破路徑論析[J].河北法學，2017（1）：48-58.

[9]熊建輝.境外辦學：“走出去”還要“走得穩”[N].光明日報，2016-11-29（14）.

[10]曾仙樂.構建現代職教體系的國際化發展之路——廣東建設職業技術學院服務國家“一帶一路”戰略側記[J].中國職業技術教育，2016（16）：67-70.

[11]施蘊玉.高校境外辦學：江蘇的現狀、形勢與對策[J].揚州大學學報：高教研究版，2013（6）：7-11.

[12]汪建云，王其紅.高職教育政校企協同合作的困境與突破[J].中國高教研究，2014（1）：97-100.

[13]秦龍.馬克思“共同體”思想研究[M].沈陽：遼海出版社，2007：124-125.

[14]高莉.“一帶一路”召喚職教“走出去”[N].光明日報，2018-02-02（2）.

The Multiple Governance Logic of Higher Vocational Colleges “Going out” under the “The Belt and Road Initiatives”

Li Huan， Lin Kesong

Abstract ?The orderly promotion of “The Belt and Road Initiatives” urgently requires higher vocational colleges to “go out” and cooperate with overseas enterprises to train technical skilled workers. The government， enterprises and higher vocational colleges are all participating in the multi-network governance structure. However， due to the information asymmetry between the multi-governance subjects， the government， enterprises and higher vocational colleges， in the process of cooperation， may form their own behavioral logic based on the consideration of their own interests. Therefore， in order to promote the higher vocational colleges to “go out” under “The Belt and Road initiative”， it is necessary to build the community within government， enterprises and higher vocational colleges.

Key words ?“The Belt and Road Initiative”; higher vocational colleges; going out; governance structure; governance mechanism

Author ?Li Huan， master graduate student of Southwest University （Chongqing 400715）; Corresponding author： Lin Kesong， lecturer of Southwest University（Chongqing ?400715）