美國職業教育法的價值分析

王洋 張桂春

摘 要 法的價值是立法的思想先導。依據韋伯的類型學，美國職業教育法的價值內容可以分為實質價值與形式價值。美國職業教育法的實質價值有服務個人生涯目標的生涯教育觀，以追求卓越為核心的新職業主義觀，不平等補償原則下的教育公平觀;形式價值包括融入新公共管理思想的“新聯邦主義”，以追求合法性為目標的法律活動程序民主化，以追求合理性為目標的法律活動程序科學化。美國職業教育法的價值追求實質與形式的統一，融入美國的實用主義精神，共同支持職業教育法律目標的實現。

關鍵詞 職業教育法;帕金斯法案;法律價值;實質價值;美國

中圖分類號 G719.712 文獻標識碼 A 文章編號 1008-3219（2018）19-0068-06

“任何值得被稱之為法律制度的制度，必須關注某些超越特定社會結構和經濟結構相對性的基本價值。”[1]法的價值是法的演進的動因，也是法進步的內在依據[2]。我國職業教育法自1996年頒布以來，至今已有20余年未經修訂，其調整勢在必行。修法的動因、意圖和目標都是由一定的價值需要所決定并為這一價值需要服務的[3]。對職業教育法價值的認識如果不清晰，將會影響立法者在立法過程中的抉擇。為此，有必要明確我國職業教育法的價值取向，完成新時期職業教育法的價值選擇。職業教育法價值選擇的前提是對職業教育法的價值進行認知研究，在法律規范中尋求價值因素對法律的影響[4]，是對法的價值進行認知的一種途徑。

帕金斯系列法案是美國聯邦層面以撥款形式影響生涯和技術教育中教育關系的行為規則，其法律價值順應了職業教育發展的時代潮流，也反映了美國的職業教育觀。帕金斯法案初次頒布于1984年，全名《卡爾·D.帕金斯職業教育法案》（Carl D. Perkins Vocational Education Act of 1984），替代了1976年的《職業教育修正案》。帕金斯法案在1990、1998和2006年進行了三次修正。2012年，美國教育部發布一份關于帕金斯法案修訂提案的報告，名為《投資美國的未來——生涯和技術教育改革藍圖》，著重討論生涯和技術教育改革的四個核心原則——對接、合作、問責與創新。2017年6月，眾議院教育和勞動力委員會批準了最新的“帕金斯法案”即“21世紀加強生涯和技術教育法案”（The Strengthening Career and Technical Education for the 21st Century Act），但此法案至今沒有完成立法程序。目前，美國現行的正式法律文本是2006年的《卡爾·帕金斯生涯和技術教育促進法案》（Carl D. Perkins Career and Technical Education Improvement Act of 2006）。本文考察美國2006年帕金斯法案中法律規范的價值內容，為建立適合我國的職業教育法價值理論體系提供助力。

一、教育法價值分析的框架

法律作為一種規則和原則體系，本身并不是目的，而是實現一定價值的手段[5]。法律價值以法與人的關系為基礎，是法對于人所具有的意義，是法對于人的需要的滿足，也是人關于法的絕對超越指向[6]。法律價值作為一個價值序列，由若干價值準則組成，表現為法的價值體系。在這個體系中，各個價值準則有其內在的聯系。學者通常從價值分類的角度去考察法的價值體系構成。呂世倫與文正邦教授認為，法的價值有價值目的及構成實現這一目的的必要手段[7]。依據手段與目的過程性標準，法的價值可分為法的手段性價值和目的性價值。法的手段性價值指法為了滿足主體的需要，通過豐富多彩的法律實踐并借助法自身的特性展現出來的執行一定職能的價值系列。目的性價值指主體通過法的手段性價值所實現的一種主體目的狀態，是法律追求的目標的實現化[8]。

劉復興教授依據韋伯的類型學將教育政策價值內容構成分為實質價值與形式價值，分別對應韋伯的“價值理性”與“工具理性”。實質價值稱為教育政策的目的性價值，主要是指法律所選擇的、所追求的、并在活動中時時處處體現出來的價值內容，是政策價值主體通過教育政策活動所追求、所實現的一種主體的目的狀態[9]。形式價值是教育政策的手段性價值，主要是指教育政策活動過程的每一個環節都必須遵循的一系列確定程序或原則，是規范法律價值主體在控制教育資源和獲得自身利益過程中的活動順序、范圍和方式等的一系列不隨意以人的意志為轉移的程序性價值要求[10]。教育法律作為教育政策的一種特殊形式，實質價值與形式價值的二元結構框架同樣適用于職業教育法的價值分析。所不同的是在形成價值方面，教育法律因此一般的教育政策遵循更嚴格的程序或原則。

法的手段性價值和目的性價值與教育政策的實質價值和形式價值兩組概念在內涵上是一致的，都是依據法律的功能特性來劃分法的價值類型。美國職業教育法的價值分析，即以法的實質價值與形式價值二元結構為分析框架，分別進行闡述。

二、美國職業教育法的實質價值

法的實質價值可稱為法的目的性價值，在目的性價值的系列里，主體需要的大小強弱受主體所處環境以及主體內在素質和法本身特性的影響，表現出不同的形態[11]。美國職業教育法在目的性價值系列中，重視個體的生涯發展、追求卓越、兼顧公平。

（一）服務個人生涯目標的生涯教育觀

生涯教育最早由時任美國教育總署署長西德尼·馬蘭提出。生涯教育觀認為，個體獲得某種勞動技術已不能適應科技飛速發展的現代社會，某種勞動技術應該被“勞動準備”取代。同時，“勞動準備”不應局限于生涯的特定階段[12]。“勞動準備”強調發展學生的職業能力而非某一特定的勞動技能，生涯教育要為學生成功的職業生涯提供充分準備。生涯教育觀已經成為美國職業教育的深層價值基礎，也是美國職業教育立法的價值取向之一。生涯教育觀成為美國職業教育立法的價值取向有兩個原因：第一，服務個人生涯目標的生涯教育觀符合立法觀的轉向。人類的法治經歷了整體主義價值觀向個體主義價值觀的演變過程[13]。美國聯邦層面的職業教育立法也從直接為國家目標服務的方向進行了轉變，試圖通過個人職業教育目標的實現來促成國家目標的實現。帕金斯法案服務個人生涯目標，促進個人素質與能力的全面終身發展。第二，服務個人生涯目標的生涯教育觀適應職業教育的發展潮流。知識經濟社會對人才的要求愈加復雜，美國目前實施的以績效為本的生涯教育培養出的人才更能貼合社會的要求，也符合職業人的發展規律，有利于個體的終身發展。

1998年，美國帕金斯法案中的核心概念是職業技術教育（Vocational and technical education）;2006年，帕金斯法案修正案中的核心概念已經變成了生涯技術教育（Career and technical education）。生涯技術教育概念的提出反映了美國職業教育觀從就業導向到生涯導向的轉變。2006年帕金斯法案中將生涯技術教育定義為提供一系列課程的，有組織的教育活動，通過這些課程活動使參與的學生達到如下標準：讓學生為繼續教育和流行的或新興職業做好準備;促使學生精通技術技能、獲得行業認證或資格證書、取得副學士學位;通過能力本位的學習使學生獲得學術知識、高層次推理與問題解決能力、技術技能、特定職業要求的能力、某一行業各個層面的知識以及企業家能力。這一系列的課程應將有挑戰性的學術標準和技術知識、技能結合起來[14]。核心概念呈現的內容不局限于學生某一職業能力的培養，符合生涯教育觀的理念。職業與聘用信息條款要求各州為職業生涯指導和學術咨詢計劃提供支持，通過計劃提高學生（父母）關于職業生涯和教育的決策水平，讓學生選擇適合自己的教育和培訓以及為高技能、高工資和高需求（簡稱“三高”）職業做準備[15]。為了提供有效的職業生涯指導與學術咨詢，法案將多方面信息共享、教職員工培訓、適時更新職業與生涯階梯信息等活動作為撥款依據。此外，州與地方經費使用條款規定，為成人和輟學生完成中等教育、更新技術技能提供生涯技術項目，讓參與項目的每個人有機會接受繼續教育，通過培訓找到合適工作。這些條款的設置符合生涯教育理念，為參與生涯和技術教育的個體適應紛繁復雜的社會提供條件。

（二）以追求卓越為核心的新職業主義觀

“新職業主義”的概念最早由美國國家職業教育研究中心主任查爾斯·本森提出。新職業主義觀倡導“以整合形式為基礎的職業教育發展模式”[16]，強調學術與職業學習課程整合，中等教育與中等后教育的課程銜接，工作與教育結合的真實性教學。通過相互融合的職業教育發展模式，拓展學生的學習內容，使學生實現學術、職業、就業等綜合能力的終身可持續發展。新職業主義教育觀之所以成為美國職業教育界的主流教育思想，源于20世紀80年代后期人們對于高質量教育的追求。美國出于對國家競爭力下降的擔憂和以追求社會效率為目標的就業導向觀的反思，提出為個人生涯目標服務的新的職業教育觀。以杜威的大職業教育觀為哲學基礎的新職業主義理念順應了這一時代要求，成為了主流教育思想。在新職業主義觀的影響下，帕金斯法案自然選擇將質量作為核心價值。

具體來看，以卓越為核心的新職業主義觀，首先表現在立法目標上。帕金斯法案的立法目標注重充分提升參與生涯技術教育學生的學術、生涯與技術技能水平。為此，州、地方、參與機構、教師的努力重點如下：幫助學生達到有挑戰性的學術與技能標準，以滿足高技能、高工資與高需求職業的要求和達到新興專業領域的標準。促進中等與高等教育的銜接，以及學術與技術教學活動的融合。支持相關學校、地方勞工投資協會、企業與行業、中介機構之間的合作[17]。從法案的表述來看，無論是州或地方的計劃內容、經費使用規定還是技術預備項目內容都將重點集中在上述三方面，通過采取相關措施促進目標的實現。以第124款中的經費使用要求為例，教師專業發展計劃通過培訓幫助教師提升學生成就，而學生成就側重評價核心學術科目與生涯技術教育科目的水平。遠程教育與行業合作提升學生的技術技能水平，參與主體的多方合作促進學生完成生涯技術計劃的學習[18]。從帕金斯法案的立法重點來看，法案設計的條款與新職業主義觀不謀而合，只是在具體項目形式上提倡創新，以更有效的方式提升學生學習質量。

（三）不平等補償原則下的教育公平觀

教育法律不可回避的主題之一就是教育公平。教育公平是國家履行教育職能的必然追求。國家需要以教育法律為中介解決教育發展的矛盾、維護教育秩序、促進教育發展。職業教育是一種真正意義上的全民教育，與普通教育相比，聚集著較多的社會弱勢群體。因此，職業教育是實現教育公平的重要途徑。職業教育有利于社會處境不利的階層改變地位，是促進貧困地區脫貧最為有效的途徑和手段。它在給予人們受教育權利和機會方面，顯示出無可替代的優勢[19]。鑒于職業教育在促進教育公平方面的重要作用，政府需要以法律的形式對其進行干預。通過法律規范職業教育的發展，確保那些獲取教育資源能力弱的人群享有公平的職業教育權利和機會。職業教育法為了保障教育公益性和教育公平，需要考慮設計可選擇性的教育安排、弱勢補償以及地區之間教育資源配置。帕金斯法案展現了現代政府以公共選擇方式滿足公共利益的機制，提出了對特殊群體以及落后區域生涯技術教育補償的條款。

帕金斯法案將特殊群體概括為以下幾類人群：殘疾人、來自經濟貧困家庭的人（包括寄養家庭）、準備從事非傳統領域工作的人、單身父母包括單身孕婦、離職的家庭主婦、英語水平有限的人[20]。技術預備項目的內容則強調要為特殊群體提供平等的入學機會，開發適應他們需求的技術預備項目服務，讓他們參與到項目的各個方面，包括學徒項目[21]。同時，在州或地方的計劃與經費使用規定中，多個條款對特殊人群的權益維護做出規定，避免這些群體受歧視，鼓勵他們參與生涯技術教育以獲得自給自足的能力、獲得從事“三高” 職業以及進一步深造的機會。帕金斯法案四的第115款至117款專門為薄弱地區的生涯技術教育經費與項目做了說明。為了維護薄弱地區的利益，法案規定為這些地區預留一部分經費。其中，為關島、薩摩亞群島等偏遠地區預留0.13%的經費，為印第安部落、阿拉斯加土著居民預留1.25%的經費，為夏威夷土著居民預留0.25%的經費[22]。上述條款突出了教育公平觀，為特殊群體和落后地區平等參與生涯技術教育提供明確幫助。

美國帕金斯法案中的實質價值立足于學生的發展，為學生提供高質量的受教育機會，提升他們的素質去適應日益變化的職業需求，以此促進國家經濟的繁榮和競爭力的提升。美國職業教育立法，重點是追求質量與公平。為提升職業教育質量，引入生涯教育觀與新職業主義觀，提供學術技能融合、中等教育與中等后教育銜接、學校與行業企業合作的生涯技術教育項目，促進學生終身職業生涯的發展。為了契合“美國人心中許諾的公平理念”[23]，法案的條款設計注重職業教育的機會平等，側重對弱勢群體與薄弱地區的專項資助。

三、美國職業教育法的形式價值

形式價值既是手段性價值又可稱為程序價值，其主要功能是保證法律活動按照確定的程序或秩序進行。衡量程序價值的標準包括價值選擇的合法化與程序的科學化。此外，美國政府管理理念的轉變以程序改進的方式追求實際效果的優化，突顯了法的效益價值。

（一）融入新公共管理思想的“新聯邦主義”

新聯邦主義的提出源于理查德·尼克松總統對傳統聯邦制度的一種改革[24]。“新聯邦主義”的改革計劃強調中央、州和地方政府的分權，“財政支出將由聯邦政府提供資助，但卻由低層級政府進行管理和控制”[25]，試圖改變傳統聯邦官僚機構之間的權力鐵三角關系。新聯邦主義的倡議者認為權力下放可以保持多樣性，提高效率，增強創新和讓政府更接近于它所服務的人。“新公共管理運動”主要是在政府公共管理過程中引入市場競爭機制與工商企業管理方法，以提升政府的管理水平[26]。融入新公共管理思想的“新聯邦主義”強調三方面內容：一是注重聯邦層面的宏觀調控與監督，以期提升法律實施效率;二是聯邦、州與地方層層協商，共同商議經費與活動方式;三是重視績效管理，追求效率與效益。融入新公共管理思想的“新聯邦主義”在教育層面表現為教育松綁、層層協商與績效管理。教育部長萊利（Riley）曾指出：“允許教育部提供各州及地方學區，彈性運用教育部經費以改善學校的教學，以及在全國性教育目標下創造更大的進步。”[27]

帕金斯法案規定了聯邦政府的職責是以直接或授權、契約等方式，組織研究、開發、傳播、評估支持生涯技術教育計劃的有效運行。聯邦政府通過國會授權撥款的間接方式參與到教育事務中，而無權直接管理教育的實施[28]。法案要求州和地方建立績效問責體系，分別就中等教育與高等教育項目建立核心指標，而各層次學生應掌握的內容與成就的細化指標由州一級主管機構設計。從績效問責體系的執行來看，教育部長、各州相關代表機構、地方合格接受者可以就項目指標進行協商，達成協議。如果有意外發生，各州可以與教育部協商變更績效指標標準。各州每個年度根據計劃執行情況向教育部長提交關于調整績效水平的成果報告。各州實施后的績效無法達到當初協議中規定的90%以上的標準，該州需要履行項目改進計劃[29]。同時，教育部長在舉行聽證后，有權決定是否扣留經費。法案中明確指出了部長扣留經費的條件。

（二）以追求合法性為目標的法律活動程序民主化

法律活動程序的民主化是指按照民主的理念實施法律活動。民主作為法律活動的程序價值，其目的是為了保證法律活動具備民主活動程序，以便法律的核心價值具有合法性。合法性可區分為政治合法性與社會合法性，其中社會合法性要求法律的價值選擇充分表達和滿足利益主體的需要和利益，獲得利益主體的自愿認可與遵守，與政治合法性不同的是其不具有必然性[30]。為了使得法律活動的價值選擇具有合法性，法律活動應該重視政治程序民主，“核心問題是人民的參與過程，人民的參與過程是實現民主的根本途徑，參與本身就是一種人民行使民主權利的表現。”[31]也就是說，利益主體直接或間接參與法律的實施過程，表達自己的需要和利益，保證利益主體的需要和利益得到最大限度的體現。

在州的計劃條款中，法案要求州一級的行政主管機關舉行公共聽證程序，讓所有感興趣的公共組織和團體有機會表達他們關于計劃的意見與建議。計劃內容中，需要呈現主管機構對他們建議的回復概要。此外，條款規定，主管機構協商的對象有：教師、員工與管理者;生涯指導與學術咨詢師、地方接收機構、授權的特許學校、家長與學生、高等教育機構、技術預備計劃的協調者、參與活動的實體、感興趣的社區成員、特殊群體代表、企業行業代表、勞動力組織代表、州一級官員[32]。州一級行政主管機構為此需要運行有效的活動與程序，讓上述個體或組織參與到州和地方的計劃決策中來。讓利益主體直接參與法律活動的實施過程，表達自己的需要，是州一級主管機構的職責。州一級領導機構在項目計劃、管理、評估和協調過程中還需要充分調和利益相關者的意見。

（三）以追求合理性為目標的法律活動程序科學化

法律活動程序的科學化是指法律活動實施過程必須遵循的理念和要求，符合教育活動事實之間的因果關系，遵循事物客觀規律和思維的邏輯規則[33]。法律活動程序的科學化是價值選擇合理性的保證。法律活動的程序價值追求科學化是一種工具理性的表現。羅素認為，“理性”的意義就是選擇正確的手段達到你所希求的目的[34]。正確的手段就是運用科學的思維與活動方式達到正確理解客觀世界的目的。法律活動程序的科學化在法律活動中表現為重視專家團隊和研究機構的作用，以數據和信息為指導現實活動的手段。這樣一來，法律活動建立在對事實正確認識的基礎上，使得活動合乎規律。從帕金斯法案的文本來看，可信、全面、準確的信息數據系統和專業化的研究是增進法律活動程序科學化的重要方式。

帕金斯法案明確了專家與研究機構在評估與提升活動質量方面的作用。教育者、管理者、生涯技術教育州的負責人、評估與測評專家、勞動力組織與企業代表、學生家長等個體組成專家團隊，為教育部長評估生涯技術教育活動提供建議[35]。教育部長委托有關團體建立國家研究中心，通過科學的研究和評估履行下述職責：開發具有示范意義的模式，以滿足參與者在教育、雇傭和培訓方面的需求。提升生涯技術教育項目的效果，同時完成生涯教育項目和學生成績的形成性評估。促進教師、員工和管理者的專業準備與發展，以幫助學生獲得更好的學習[36]。完整、準確、可靠的數據系統在州和地方的經費使用規定中都有要求，通過建立責任數據系統，搜集和分析參與學生的進步水平、學術成果與聘用信息。教育部長需要總結州和地方的相關信息，就生涯技術教育質量和效果每年向國會報告。同時，報告信息需要對大眾公開。此外，國家教育數據中心、教育部授權的研究機構也要提供學生學業表現的證據與研究報告。這些內容的設計為法律活動的科學化提供了支撐。

實質價值是價值的內容，形式價值是內容的實現手段。實質價值需要通過形式價值得到體現，美國職業教育法對法律活動程序的嚴格規約是克服相關決策和法律實施隨意性的有效手段。美國政府的新聯邦主義、以追求合法性與合理性為目標的法律活動程序的民主化與科學化在一定程度上表達了聯邦對于形式價值的追求，避免法律活動實施的盲目性。同時，形式價值又必須以實質價值為基礎，無論是政府管理的方式還是法律活動程序的安排都必須符合公眾追求的基本價值標準，才能被公眾認可和接受。美國帕金斯法案中的實質價值體現在生涯技術教育積極適應現實社會。以“追求卓越”這一實質價值為例，民眾對學生學術成就的重視以及經費撥款效用的懷疑給布什政府和國會帶來極大的壓力，民眾的意愿對法案的最終設計產生的直接影響。正如羅爾斯所說：“程序正義與實質正義是相互聯系而非相互分離的。”[37]帕金斯法案中實質價值與形式價值是統一的，共同服務于立法目標的實現。

四、啟示

美國職業教育法的價值認知可以為我國新時期職業教育法的價值體系重構提供參考。

第一，職業教育法的實質價值基礎須由職業教育活動本身來決定，要反映技能型人才的發展規律。職業教育法的實質價值要為規范、保護和促進技能型人才發展提供指導。職業教育法的外形是法制，而內容是教育。所以，職業教育法不但應當滿足作為法的形式價值，還應當追求一切能夠促進理想教育實現的價值[38]。美國的生涯教育觀既適應了知識經濟社會的發展也有利于促進個體終身職業生涯發展。在新職業主義觀的指導下，個體更易夯實知識基礎，為職業教育追求卓越提供保障。我國職業教育法的修訂應按照法律內容發展階段的特點①，逐漸重視對于促進人的發展的規定。

第二，我國職業教育法有一般法律“重內容輕形式”的傳統，忽視法律的程序價值。職業教育法的可操作性、合法性以及合理性有待商榷。美國職業教育法的形式價值為我們提供了參考。利益主體直接或間接參與職業教育法的制定與實施過程，提升法律選擇的社會合法性;以數據治理和專業化研究的形式增進法律活動程序的合理性。適應社會需要、促進社會發展是一部法律能否成為良法的重要標準。我國職業教育法的修訂需要考量法的形成價值，構建適合我國職業教育法的價值體系。

參 考 文 獻

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Analysis on Value of American Vocational Education Law

Wang Yang，Zhang Guichun

Abstract ?Value of the law is the conceptual guide for legislation. Value of American vocational education law could be split into substantial value and form value according to Webers typology. Substantial value orientation was embodied in conception of career education， new vocationalism centering predomination， idea of education equity under the principle of compensation for inequality; form value orientation consists of new federalism integrated into thought of New Public Management， democratization on procedure of legal action ?aiming at legality， scientification of legal proceedings pursuing rationality. Overall， American vocational education law， getting substantial value and form value united， integrates into pragmatism for realizing the objective of the law.

Key words ?vocational education law; Perkins Act; value of law; substantial value; America

Author ?Wang Yang， Ph D student of Liaoning Normal University（Dalian ?116029）; Zhang Guichun， professor of Liaoning Normal University