大型聚集活動的預警機制和處置機制建設

文/王明生，中國人民公安大學犯罪學學院

大型聚集活動的預警機制和處置機制建設

文/王明生，中國人民公安大學犯罪學學院

隨著各類大型聚集活動的頻繁舉辦，在其帶來巨大經(jīng)濟效益和社會效益的同時，所面臨的安全管理問題也深受人們關注。安全是大型聚集活動的生命線，但事故是扼殺其成功的最直接因素，無數(shù)撼人事故的發(fā)生警示我們，加強大型聚集活動的風險管理工作刻不容緩。本文基于對信息采集、分析研判的預警系統(tǒng)和危機干預、應急管理的處置系統(tǒng)的探究，從人的因素、物的因素、環(huán)境因素和管理因素四個方面制定管理措施，以期建立完善的大型聚集活動預警處置機制，進一步加強對大型聚集活動的安全管理。

大型聚集活動；預警機制；處置機制；風險管控能力

近年來，各種多主體、高規(guī)格、大場面的大型聚集活動數(shù)量急劇增長，已經(jīng)逐漸形成一種產(chǎn)業(yè)。然而大型活動具有人、才、物相對集中，數(shù)量大，驟聚驟散等特點，一旦組織和監(jiān)管不力，極易引發(fā)安全事故。如2014年12月31日年上海陳毅廣場跨年活動發(fā)生擁擠踩踏事件，造成36人遇難，49人受傷；2015年12月，國內(nèi)某著名歌手演唱會途中舞臺發(fā)生坍塌，造成多人被困，致1死13傷，由于安全事故高發(fā)態(tài)勢居高不下，大型聚集活動的安全管理是亟須解決的重要課題。

1 大型聚集活動預警機制建設

1.1 預警的內(nèi)涵和級別

所謂預警是對可能導致某一社會問題,影響社會穩(wěn)定與發(fā)展的社會偏離現(xiàn)象做出預先警報的活動。預警的本質(zhì)在于識別突發(fā)事件并最大限度地縮短突發(fā)事件信息傳輸?shù)臅r間。預警機制通常由明確預警對象、發(fā)現(xiàn)警源、分析警兆、預報警度等環(huán)節(jié)構成。

大型聚集活動突發(fā)事件預警是根據(jù)預測分析結果，對可能發(fā)生和可以預測的突發(fā)公共事件進行預警。預警級別分別依據(jù)突發(fā)公共事件可能造成的危害程度、緊急程度和發(fā)展態(tài)勢，一般劃分為四級：Ⅰ級（特別嚴重）、Ⅱ（嚴重）、Ⅲ（較重）和Ⅳ（一般），依次用紅色、橙色、黃色和藍色表示。

預警信息包括突發(fā)公共事件的類別、預警級別、起始時間、可能影響范圍、警示事項和應采取的措施和發(fā)布機關等。

1.2 大型聚集活動的預警機制

大型活動預警機制從狹義上講一般包括監(jiān)測和預測體系、信息快速處理和傳輸體系、基礎數(shù)據(jù)庫體系、實時評估體系、決策指揮體系、應急決策支持體系、信息發(fā)布體系和公眾應急反應體系等。從廣義上講，除上述一般組成外，還應該包含行政、社會、公眾、科技等，是一個開放巨系統(tǒng)。主要介紹以下幾個主要部分：

1.2.1 實時監(jiān)控

實時監(jiān)控，是指利用計算機及多媒體技術，將傳感器實時采集到的現(xiàn)場信息和物理參數(shù)傳送到監(jiān)控中心，使監(jiān)控人員實時了解現(xiàn)場的變化及其基礎設施的運行狀況。

1.2.2 信息處理

信息處理，就是將傳感器采集到的信息進行一定的處理，可結合數(shù)據(jù)庫信息或者參考信息進行比較，判斷分析實時評估。當現(xiàn)場值超過事先設定的預警閥值時，即可判斷有事故發(fā)生。

1.2.3 預警報告

預警報告，即當確定發(fā)生事故，自動報警裝置或人為向指揮中心發(fā)出警報，并顯示事故位置或故障設備。

1.2.4 指揮決策

指揮決策，即利用輔助決策支持系統(tǒng)等控制對策分析方法，快速找出應急措施或最優(yōu)救援方案來指揮救援，盡可能地使其回到正常運行狀態(tài)，減少人員財產(chǎn)損失。

隨著現(xiàn)代科學技術的發(fā)展，預警系統(tǒng)除采用常規(guī)監(jiān)測手段外，還應用了衛(wèi)星遙感、地理信息系統(tǒng)、全球定位系統(tǒng)等高科技手段。

1.3 大型聚集活動的預警系統(tǒng)建設

大型聚集活動預警系統(tǒng)必須以信息資源共享和交換為基礎，進行充分的數(shù)據(jù)挖掘，有效的數(shù)據(jù)聯(lián)動和綜合分析。例如：預警系統(tǒng)可根據(jù)大型聚集活動場所地下水管管線的建設時間和相應的年限以及近期的檢修和監(jiān)測情況，對一定時間可能的爆裂、泄露等情況進行預測。大型聚集活動預警系統(tǒng)構成分為：硬件系統(tǒng)和軟件系統(tǒng)。硬件系統(tǒng)主要包括信息采集、信息傳送、信息發(fā)布。軟件系統(tǒng)主要包括數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家?guī)旌蜎Q策庫。

1.3.1 以整合緊急事件信息資源為目標,建立渠道順暢、網(wǎng)絡嚴密的信息采集系統(tǒng)

預警信息采集的任務一是過程監(jiān)測，即對監(jiān)測對象的活動過程進行全過程監(jiān)視以及對周圍環(huán)境的徹底了解，對監(jiān)測對象社會生產(chǎn)和生活的各個環(huán)節(jié)的關系狀態(tài)進行監(jiān)視；二是對大量的監(jiān)測信息進行整理、分類、存貯、傳輸。通過建立監(jiān)測信息進行全面的比較，其手段是采用科學合理的指標體系并按程序化、標準化、科學化來處理。收集的內(nèi)容包括：根據(jù)確定的預警對象，確定收集哪些預警信息，主要是對預警對象的致災過程進行分析，找出其中能夠反映風險的信息，收集該信息等。

1.3.2 以明確識別危險源為目標，建立快速識別的信息分析、診斷、評價系統(tǒng)

分析預警信息是預警管理系統(tǒng)的核心，是預警信息的“加工廠”。對收集到的運價信息進行系統(tǒng)分析與整理，根據(jù)經(jīng)驗剔除不確定的內(nèi)容，修正不完善的數(shù)據(jù)，補充某些欠缺的資料。預警系統(tǒng)對于信息的分析采取定性分析和定量分析相結合的方法，根據(jù)這些信息分析其引發(fā)危機的概率，形成的原因、發(fā)展的趨勢及其危害程度，同時判斷是否要繼續(xù)下一個階段進行危機預防的準備活動

1.3.3 以整合多方資源為目標，建立綜合研判的軟件系統(tǒng)

預警預測不能是盲目的、隨意的、偽科學的。軟件系統(tǒng)在預警過程中起著關鍵作用。必須有技術支撐，需要智能支持系統(tǒng)，由數(shù)據(jù)庫、模型庫、專家?guī)旌蜎Q策庫組成。數(shù)據(jù)庫主要包括：以往歷史事故統(tǒng)計分析、公共安全信息數(shù)據(jù)庫和公共安全案例庫等。模型庫主要包括：信息識別提取模型、事件發(fā)展和后果影響預測模型、人群疏散和預警分級模型等。專家?guī)熘饕▽＜业膶I(yè)信息、姓名、聯(lián)系方式等。決策庫是綜合利用數(shù)據(jù)庫、模型庫和專家?guī)斓膽睕Q策技術的集合等。

2 大型聚集活動的應急處置機制建設

2.1 應急處置的概念與應急處置機制的建立

應急處置是指突發(fā)事件發(fā)生后，政府或公共組織為了盡快控制和減少事件造成的危害而采取的應急措施。主要包括啟動應急機制、組建應急工作機構、開展應急救援、適時公布時間進展等。其中主要工作包括：一、突發(fā)事件預測,對安全風險進行評估監(jiān)測;二、制定應急預案,根據(jù)對危險因素的分析以及預測預警信息,制定符合大型活動場所實際情況的應急預案;三、資源配置與優(yōu)化,根據(jù)應急狀態(tài)和緊缺資源的評價結果,合理配置資源;四、培訓和演練,對參加大型活動安全管理的志愿者及相關人員進行培訓,制定應急演練計劃并付諸實施。

開展風險評估，是對大型聚集活動進行安全管理的前提和基礎。實際上，影響大型聚集活動安全的風險因素無法完全排除，有些突發(fā)事件還會衍生、轉(zhuǎn)化成其他突發(fā)事件。因此，必須建立大型聚集活動突發(fā)事件的應急處置機制。建立高效的應急處置指揮體系及協(xié)調(diào)機制包括：

2.1.1 建立統(tǒng)一高效、層級分明的應急指揮體系。一般可按照決策、指揮、實戰(zhàn)三個層級分擔不同任務，有目的、有針對性地開展工作。建立健全以政府為主導，以公安部門為核心的應急處置社會聯(lián)動機制。在政府應急處置機構的統(tǒng)一領導下，公安與交通、財政、衛(wèi)生等相關部門緊密配合、協(xié)同行動，為應急處置提供必要的醫(yī)療、交通、通信等物質(zhì)和環(huán)境保障。

2.1.2 建立完善規(guī)范的應急信息報告機制。突發(fā)事件發(fā)生后，必須迅速及時準確報送相關信息，使政府在第一時間掌握突發(fā)事件的真實情況，為高效的應急處置贏得時間。要強化對媒體的監(jiān)督與合作，充分掌握輿論的主動權，正確引導輿論，最大限度地減少事件造成的社會影響。同時防止錯誤或延時信息誘發(fā)混亂，促生及傳播謠言，衍生二次事故。

2.1.3 建立及時、有力的現(xiàn)場應急控制機制。現(xiàn)場應急控制是解決突發(fā)事件的關鍵，大型聚集活動中一旦發(fā)生突發(fā)事件，必須快速反應，第一時間掌握事件性質(zhì)、起因、現(xiàn)場傷亡情況等相關信息，快速啟動應急機制，按照應急預案就近組織警力進行先期現(xiàn)場處置。同時在活動安保指揮部的統(tǒng)一指揮下，多警種、多部門聯(lián)動響應，因情施策，靈活機動對事件現(xiàn)場采取相應處置措施，迅速疏散人群，有效控制現(xiàn)場秩序，避免造成更大的損失。

2.2 大型聚集活動應急預案的制定

應急預案是針對可能的重大事故或災害，為保證迅速、有序、有效地開展急與救援行動、降低事故損失而預先制定的有關計劃或方案。它是在辨識和評估潛在的重大危險、事故類型、發(fā)生的可能性及發(fā)生過程、事故后果及影響嚴重程度基礎上，對應急機構職責、人員、技術、裝備、設施、物資、救援行動及其指揮與協(xié)調(diào)等方面預先做出的具體安排。應急預案明確了在突發(fā)事故發(fā)生之前、發(fā)生過程中及剛剛結束之后，誰負責哪方面，何時做，以及相應的策略和資源準備工作。

不同類型的預案及其側(cè)重點和表現(xiàn)方式不盡相同。大型活動由于面臨的危險因素較多，因此應制定系統(tǒng)的預案，同時根據(jù)制定預案主體的不同，可以分為大型活動組織方預案以及所在地區(qū)、各有關部門相應預案。

2.3 大型聚集活動的應急處置系統(tǒng)建設

預警分析是對各種大型聚集活動安全事故征兆進行監(jiān)測、識別、診斷與評價，并及時予以警示的管理活動，而應急處置系統(tǒng)則是對大型聚集活動安全事故征兆的不良趨勢進行矯正、防止與控制的管理活動，預警是識錯，處置是糾錯治錯，兩者相輔相成。大型聚集活動應急處置系統(tǒng)包括：

2.3.1 危情干預管理。根據(jù)收集到的信息情報資料、危情監(jiān)測,對預測到可能發(fā)生事件的危情作出快速響應,采取干預行動,最大限度地防范和控制事件的發(fā)生和發(fā)展。其主要工作包括：一是對突發(fā)事件的前期征兆情況進行檢查,排除隱患;二是信息實時監(jiān)測,完成信息的匯總分析,判定事件征兆;三是制定和實施預防性措施;四是根據(jù)突發(fā)事件發(fā)生的可能性以及后果嚴重性預測,保證人力資源的配置和到位以及救援物質(zhì)資源和資金的準備;五是發(fā)布預警信息,內(nèi)容包括時間范圍、空間范圍以及監(jiān)控對象等。

2.3.2 應急管理。當預控措施失效、突發(fā)事件爆發(fā)或者演變成社會災害時,各個部門協(xié)同配合進入應急管理。其主要工作包括：一是事件性質(zhì)判及預案啟動;二是事件發(fā)展趨勢預測;三是事件分類定級,四是救援力量和救援物資調(diào)配;五是跟蹤評估結果及時調(diào)整應對措施;六是適時、適度發(fā)布事件相關信息;七是事件后處置,包括對事件原因的分析調(diào)查、對事件處理結果進行評判、總結經(jīng)驗教訓、調(diào)整應急預案和優(yōu)化資源配置等。

3 預警處置機制下的安全控制措施

3.1 人的安全控制措施

根據(jù)我國大型群眾性活動安全管理條例規(guī)定，法人或者其他組織面向社會公眾舉辦的每場次預計參加人數(shù)1000人以上的定義為大型群眾性活動，由此可見，人員高度集中是大型活動的特點之一，而對人員進行智慧化管理，則是保證大型活動安全舉辦的措施之一。

每個人的行為都會受到其生理、心理、年齡、教育程度等因素的影響，不同個體的行為判斷能力、危機情況下心理承受能力及行動能力都不相同。因此高風險人群的比重是群體安全水平的一個重要考核指標，高風險人群只指具有某種特性的部分人群，包括：老年人、兒童、殘疾人等。此外還因注意青年人因活動性質(zhì)刺激而導致的異?？簥^與活躍因素，如足球賽事或演唱會。針對此問題的安全控制措施有如下幾種：

3.1.1 提前采用電子票務形式，對人群構成進行統(tǒng)計分析，做好相應預案。

3.1.2 大型活動主辦方要充分考慮老年人、殘疾人和兒童等特殊群體的需要，應設有適合特殊群體的活動場所。如為殘疾人提供的輪椅專用通道等。

3.1.3 提高活動參與人員安全意識。采取提前告知或場內(nèi)宣傳的形式，使人群接受安全教育，具備一定的安全意識，具備必要的突發(fā)事件應急能力，并且能在突發(fā)事件下以自身的理智行為積極引導他人。

3.2 物的安全控制措施

3.2.1 規(guī)劃布局及建筑結構安全

規(guī)劃布局主要包括：場所周邊路線規(guī)劃、出入口通道布局規(guī)劃、樓梯或瓶頸通道設計規(guī)劃，主要場地空間安排。建筑結構安全包括：抗震設防能力，安全工程責任制等。

3.2.2 基礎設施安全及設備安全

基礎設施安全及設備安全包括地下綜合管網(wǎng)安全、燃氣及管線安全、照明設備安全、通信、信息系統(tǒng)安全及應急通信安全，以及應急設施，如消防栓、消防通道等。

3.2.3 服務設施安全

服務設施安全包括活動場地內(nèi)座位排列標號服務，停車場安全，安保措施安全。

3.3 環(huán)境的安全控制措施

大型聚集活動中環(huán)境安全影響因素包括自然環(huán)境和周邊環(huán)境，加強對環(huán)境的安全保障控制，對整個活動的安全起著重要作用。自然環(huán)境方面：需制定天氣突變時的活動備用方案，以及密切注意雷雨天氣可能會對活動場所的電氣設備設施造成的影響。周邊環(huán)境因素主要指周邊的交通環(huán)境、周邊重大危險源如加油站等帶來的風險，必要條件下需進行交通管制或嚴查管制區(qū)域車輛、人員證件。

3.4 管理的安全控制措施

3.4.1 成立專門的安全管理組織機構

在大型活動準備工作啟動時，成立相應的安全管理組織機構，負責活動從籌辦到舉辦階段的全部風險管理事務。主要表現(xiàn)在：在活動的籌辦期，參加活動風險的識別、評估；在日常管理和應急狀態(tài)下，保持與地方相關職能部門的聯(lián)系。

3.4.2 制定安全專項方案

為了保證參與者的安全性、舒適性，必須對大型活動中的重點問題進行特殊管理和控制。制定活動安保方案；制定活動人群控制方案；制定重要目標和重要人物的安全保衛(wèi)方案等。

3.4.3 安全投入

推動大型聚集活動安全智能化、信息化建設，采用電子安全防范技術和產(chǎn)品。如：人臉識別技術、紅外探頭、智能網(wǎng)絡等電子安防產(chǎn)品。

4 小結

本文主要從風險管理角度提出了關于大型聚集活動預警機制與處置機制的建設，明確了建立預警機制與應急處置機制的必要性和可操作性?；趯π畔⒉杉?、分析研判的預警系統(tǒng)以及危機干預管理與應急管理的處置系統(tǒng)的探究，分別從人的因素、物的因素、環(huán)境因素和管理因素四個方面制定了物理防范和安全管理的措施，以期能對大型聚集活動的安全管理有所貢獻。

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王明生（1971—），男（漢族），河北邯鄲人。法學博士，中國人民公安大學犯罪學學院副教授，公安學理論專業(yè)碩士生導師，中國兒童少年基金會特約安全專家，研究方向主要為：政治學、公安學和法學等，研究專題為：公安學基礎理論、青少年犯罪預防、中小學生安全教育、重大突發(fā)事件應急管理和公共安全危機治理等，公開發(fā)表相關論文60余篇。