尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策評析

柳瑞

摘 要：尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的實質是試圖通過條約將運河區歸還給巴拿馬的同時，保證美國對運河事務的干預權。尼克松—福特時期的美巴運河談判為美巴新運河條約的簽訂奠定了重要基礎，在一定程度上改善了美國與巴拿馬及拉美國家的關系。這一時期美國的運河政策體現了分裂的美國國內政治對其外交的不確定性影響和美國政府對外決策過程中的系統性與整體性，也反應出從冷戰中后期開始美國在解決其與拉美非共產主義國家的矛盾與沖突時所采取的手段更為靈活多樣。

關鍵詞：美國；尼克松—福特；巴拿馬運河 ；實質；遺產

中圖分類號：F74 文獻標識碼：A doi：10.19311/j.cnki.1672-3198.2018.35.021

尼克松—福特時期的美國巴拿馬政策經歷了從堅持對運河的直接控制到試圖以條約形式將巴拿馬運河歸還的同時，保留美國對運河事務的干預權，實現美國對運河的永久控制。本文擬先就美國巴拿馬運河政策做一簡要梳理，并在此基礎上對這一時期美國的運河政策實質進行分析，然后試著對這一時期美國巴拿馬運河政策的影響和遺產做一簡要的論述。

1 尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的實質

美國巴拿馬運河政策的調整跟自身實力和國際形勢的變化密切相關。早期之所以在運河問題上持一種與他國分享的政策，是因為建國之初的美國并沒有足夠的實力與當時的大英帝國對抗。到十九世紀末二十世紀初，隨著美國國力的迅速提升，獨霸運河的想法便應運而生，并迅速奪得了運河開鑿權。歐洲各國實力因一戰而遭到嚴重削弱，而美國卻實力大增，其在西半球的優勢地位無人可以撼動，這樣就使美國對巴拿馬的保護國地位一直持續到二十世紀三十年代。

1929年的經濟危機使世界局勢日益緊張。在巴拿馬運河問題上羅斯福更關注的是運河的安全對于整個西半球安全的重要性，“在就任后不久他便清楚的意識到美巴關系是‘睦鄰政策在拉丁美洲的基石。”因此羅斯福開始承認巴拿馬是一個主權國家并在許多經濟問題上讓步，以便牢固控制運河維護西半球的安全。

隨著冷戰的爆發，拉美地區在美國遏制戰略中的地位日益凸顯，為確保巴拿馬運河的暢通與安全，美國表示愿意在有效控制運河的前提下與巴拿馬談判。當尼克松入主白宮時，美國在世界上的實力相對衰落，尼克松被迫實行戰略收縮，重新審視其拉美政策。尼克松認為“美國需要為本半球政策確定一個新的方針，以便建設性地適應新的條件，并為同拉美國家建立更成熟的關系奠定基礎。”提倡與拉美國家建立新的“特殊伙伴關系”，推行“低姿態”政策。在運河問題上，美國清楚的認識到如果沒有巴拿馬的同意與合作，在敵對的環境中誰也無法保證能夠成功的保衛運河，因此尼克松—福特政府最終決定在運河問題上采取讓步政策。

當運河問題已成為拉美國家檢驗美國新的“特殊伙伴關系”和“低姿態”政策的試金石時，美國在制定巴拿馬運河政策時就不得不考慮到其對美國與拉美國家之間關系的影響。尼克松在面對國會瑟蒙德等人的強烈反對時，在給對方的回信中就指出“我們必須將運河問題放在我們與其他加勒比海國家和拉美國家關系的背景下考慮，他們傾向于將這一問題作為我們對待他們基本態度的標志。”處理好與拉美各國的關系不僅有利于改善美國經濟低迷的狀況，而且有利于其更好的實行其“緩和”戰略。同時隨著戰后科學技術的迅速發展，巴拿馬運河對美國的戰略價值開始下降。

在這樣的背景下，可以說美國不得不調整其巴拿馬運河政策“是出于更廣泛而長遠的利益權衡，順應時勢的結果。”但這并不意味著美國將放棄其在運河的重要利益。針對當時很多人對“睦鄰政策”下美國對巴拿馬的讓步表示疑問時，羅斯福稱“改變了的不是美國稱霸拉丁美洲的目標，而是確保這種霸權的方法。”同樣在制定運河政策時尼克松—福特政府始終堅持著美國的基本目標：實質上永久控制運河。由于“永久”一詞為巴拿馬所不能接受，美國加入了在條約終止后美巴共同保證運河永久中立和允許世界各國船只自由進入的條款，這就為以后美國介入運河事務提供了有利的條件。因此尼克松—福特時期美國的巴拿馬運河政策是美國出于自身實力和世界形勢變化而做出的一種策略性調整，它并不意味著對門羅主義的放棄；其實質是試圖通過條約將運河區歸還給巴拿馬的同時，保證美國對運河的繼續利用及對運河事務的介入和干預權，即“以放棄對運河的直接占領來換取對運河的永久控制”。

2 尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的影響與遺產

美國承諾以談判的方式解決巴拿馬運河問題始于約翰遜時期，然而在約翰遜政府時期，美國與巴拿馬阿里亞斯政府達成的1967年條約草案因兩國國內的反對和政府更迭的影響而不了了之。此后，經過尼克松—福特時期美國對運河政策的調整和幾乎貫穿這一時期的美巴談判，到卡特上臺后僅在一年之內美巴就簽訂了新的運河條約，由此足見尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策和美巴運河談判的作用之重要，影響之巨大，具體表現為以下兩點。

2.1 為美巴新運河條約的簽訂奠定了重要基礎

尼克松—福特時期美國巴拿馬運河政策的調整產生的最直接影響就是推動美巴談判取得了實質性進展。這首先表現為基辛格—塔克協定的達成為美巴運河談判奠定了原則性的基礎。尼克松在第一任期內始終堅持直接控制運河的政策，導致了美巴談判的中斷；到其第二任期內，尼克松對美國的巴拿馬運河政策進行調整，簽署了關于運河談判指示的第131號國家安全決議，承認巴拿馬對運河區擁有管轄權，并打算在談判中做出一些其他讓步，這直接推動了基辛格—塔克協定的達成，成為之后美巴運河談判的基礎性原則，也一直被兩國所遵守。此后，即使在大選中面臨競爭對手的攻擊時，福特仍然強調“無論如何我們都不應違背1974年2月的8項談判基本原則。”

其次，在尼克松的第64、115和131號國家安全決議的指示下和基辛格—塔克協定的基礎上，美巴在許多具體問題上也達成了原則性的協議。8項談判基本原則簽署后，兩國很快便在巴拿馬參與運河管理與防御和運河區司法權問題上達成原則性協議。隨著福特對尼克松的運河談判指示的修改，美巴又在解決土地及海域利用問題的方法上達成共識；而且在大選后的兩輪談判中，美巴在運河雇員、非軍事活動、運河中立及土地及海域利用等具體問題上也取得了一定進展。雙方雖在最為核心的條約期限及運河防御問題上一直沒能達成共識，但經過長時間的交流與試探，兩國都基本了解了彼此在這些問題上的立場。上述談判成果為卡特上臺后較快解決運河問題奠定了重要基礎。

最后，尼克松—福特時期美巴運河談判經過漫長的磨合，一定程度上增加了彼此的信任度，使雙方在運河談判過程中的態度漸趨務實，這無疑也有助于保持可信的談判勢頭。

在尼克松—福特時期，美國對托里霍斯政府的懷疑自政變以來就沒有停止過，美國情報部門對托里霍斯本人的評估亦多貶損之辭，在1976年10月末的爆炸事件中，美國情報部門竟然認為這次行動是經過托里霍斯本人允許的。而托里霍斯對美國的不信任也可謂根深蒂固。托里霍斯的政敵都不同程度的與美國保持聯系，而且每次旨在推翻托氏統治的政變中都流傳著美國人員參與其中的謠言，這讓托里霍斯不得不對美國保持著提防的心理。在1976年總統競選中，福特和卡特在巴拿馬運河問題上的公開立場都顯得很強硬，又引起了巴拿馬的高度懷疑，特別是當巴拿馬發現卡特有可能贏得競選時，非常擔心卡特上臺后是否還會繼續談判。為此博伊德專門與后來成為卡特總統運河首席談判代表的索爾·利諾維茨舉行了一次會談。利諾維茨告訴博伊德卡特承諾“他將以一種合作與諒解的精神處理所有的西半球問題，包括巴拿馬。”之后利諾維茨又再次向博伊德確定“卡特將從拉美的真實利益出發處理美國與拉丁美洲的關系，并希望為西半球關系建立和諧的基礎。”在這之后，巴拿馬的擔心才有所緩解。

可見，自始至終，美巴之間一直存在著懷疑與不信任。但在兩國關系最為重要的運河問題上，雙方都在努力向對方表明愿意以談判的方式解決兩國間存在的分歧與爭端。為避免在談判中很快陷入僵局，美方總是建議先以能夠坦率交流和更容易建立起信任感的非正式或秘密會談的形式接觸；而托里霍斯主張美巴高層領導人應先就原則性問題進行談判的方式也同樣有助于減少彼此的懷疑。美巴的在運河問題上脆弱的信任感大多是通過這些非正式或私人會談的方式建立起來的。當談判因美國大選而中斷了幾個月之后，為鞏固這種脆弱的信任關系，邦克建議舉行一個低調或者秘密的談判，期望這一談判“向巴拿馬表明美國努力實現最低限度目標的一種真誠努力，同時仍能保持可信的談判勢頭。”而在福特時期的最后一次美巴談判前的雙邊會談中，基辛格告訴博伊德他很愿意派邦克再次返回巴拿馬，其中一個目的就是“以積極的方式象征著美國對談判承諾的連續性。”這些都說明，美巴經過多年的不斷交流，雖不能說建立起非常穩固的信任關系，但在一定程度上減輕了彼此的懷疑和不信任感，至少在運河談判問題上是這樣。

2.2 一定程度上改善了美國與巴拿馬及拉美國家的關系

1968年10月，托里霍斯剛剛政變成功時，尼克松政府對托氏政權不給予承認；隨后又因托里霍斯對1967年條約草案的否決和中斷美巴運河談判，導致兩國關系一度緊張。然而，到尼克松第二任期內美國就巴拿馬運河政策進行調整和簽訂基辛格—塔克協定之后，美巴談判氛圍大為改善，兩國關系開始變得融洽。巴拿馬收回運河區主權的行動得到拉美大多數國家的同情與支持，雖然更多的是政治意義上的支持，但這也反映出拉美國家反對美國霸權主義和試圖擺脫唯美國馬首是瞻局面的愿望。當福特還在為是否要修改尼克松的運河談判指示而猶豫時，哥倫比亞、哥斯達黎加和委內瑞拉三國總統聯名給福特總統寫信稱“西半球的政府和人民一致認為巴拿馬運河問題是整個拉丁美洲的共同利益之所在。”并強調如果能滿足很多拉美國家在運河問題上的愿望的話“就會為強化您的國家與拉美國家的互相合作打開了方便之門。”在拉美國家與美國因經濟貿易和維護海洋權益等問題而摩擦不斷，拉美各國內反美情緒與日俱增時，美國對巴拿馬運河政策的適時調整，讓拉美國家看到了美國可能履行其與拉美國家建立新的“成熟伙伴關系”承諾的希望，這有助于減緩拉美各國的反美情緒，推動美國與拉美國家關系的改善。

就這一時期美國巴拿馬運河政策的遺產而言，主要體現在三個方面：

首先，分裂的美國國內政治對其外交的不確定性影響。

美國外交政策的制定與實施并非某一部門或個人所決定，而是其政府各部門互相博弈的結果。在美國巴拿馬運河政策的形成與美巴談判的過程中，由于國務院是美巴談判的實際執行者，因此對巴拿馬的立場了解較為清楚，態度更為務實；在面對運河問題時，基辛格力主從美國外交戰略全局出發，對巴拿馬做出相應的讓步，試圖以運河問題為契機改善美國與整個拉美的關系。因此，國務院是主張對巴讓步和推動談判進展的積極支持者，也向巴方明確表明美國愿意締結一個新條約。

但是國務院在運河問題上的看法與美國政府其他部門之間存在著不同程度的差異。國會中保守勢力聲稱美國對運河區擁有“主權”，反對締結一個新條約將運河區歸還給巴拿馬。而“越戰后國會在重新確立其權力。總統應該注意到國會十分關注行政協定的商定。他也希望盡量避免政治上的爭論，否則更會加強國會的影響。”而且行政部門簽訂的任何條約需得到參議院三分之二的投票通過才能生效，這就使美國巴拿馬運河政策制定過程中一直包含著國會立場的因子。而國防部考慮運河問題更多是從軍事的角度出發，強調運河在美國太平洋軍事行動中的戰略價值，因此在運河期限和防御相關問題上立場強硬。當國務院在面對國會中保守派的激烈反對時，就不得不爭取國防部的支持，這樣國防部就將其在運河問題上的很多看法融入美國巴拿馬運河政策中。顯而易見，國會和國防部的反對和保守立場導致美巴在許多問題上立場差距過大，使談判舉步維艱，一定程度上遲滯了運河談判的進程。

其次，美國政府對外決策過程中的系統性與整體性。

雖然美國政府內部各部門在巴拿馬運河問題上的立場不盡一致，但是美巴談判卻一直堅持了下來，這恰恰體現了美國政府決策過程中的系統性與整體性。在美國巴拿馬運河政策的制定和美國談判的過程中，美國政府中的國防部、國會、情報機構、國家安全委員會及與運河相關的各部門小組都參與其中，但基辛格和國務院始終發揮著主導作用。由于國務院與國防部在簽訂新條約問題上并無根本性的分歧，只是讓步程度的差異，因此在面對國會的強烈反對時，它總是積極的協調與國防部的立場，爭取國防部對談判的支持；同時也承諾與國會保持經常性的交流與溝通，以減少國會的疑慮和阻撓；國務院也對其他各部門的意見進行吸收和整合。正是在國務院的積極運作下，才使美國巴拿馬運河政策這一復雜與混亂的決策過程最終保持了一定的系統性與整體性，保證了運河談判的繼續。

當然，美巴運河談判能夠堅持下來也與尼克松時期美國外交政策的特點有關，“尼克松—基辛格路線的關鍵是把外交政策控制在白宮手中，以防止來自官僚機構、新聞界、國會或者街頭示威的干預。”具體而言即談判盡量以秘密的形式進行，且基辛格及邦克都主張等運河條約草案基本擬定，國會能看到條約的全貌時再與國會進行真正的討論。這樣固然有利于談判的順利進行，但當國會最后面對的是一個與自己立場有一定差距的新條約時，國會中的右翼勢力便很快會形成一個強大的反對集團，這預示著即使簽訂了條約，美國國會批準條約將會是一場異常艱難的博弈。但美國國會在條約上擁有的修正、批準、否決及監督執行等權力，實現了美國政府內部的自我平衡，確保了行政部門所簽署的條約對美國核心利益的維護。

最后，從冷戰中后期開始美國在解決其與拉美非共產主義國家的矛盾與沖突時所采取的手段更為靈活多樣。

美國自“羅斯福推論”出臺以后，以軍事手段干涉拉美國家內政就成了美國的常用手法；二戰后隨著美國實力大增及冷戰的爆發，美國便以遏制共產主義擴張為借口，到處插手世界各地事務，而第三世界國家的不穩定狀態更是為其提供了有利的機會。如介入朝鮮戰爭、顛覆危地馬拉阿本斯政府、武裝干涉多米尼加和對古巴采取“豬灣行動”等，而其干涉的最高峰則是卷入越南戰爭。這些武裝干涉的結果大多都沒能如美國所愿，反而給美國帶來了巨大的財政負擔，并招致世界輿論的譴責，而其中又以越戰的教訓最為深刻。

有鑒于此，尼克松上臺后推行“緩和”戰略，意在維護美國霸權地位的同時減輕美國的軍事負擔。面對拉美地區不穩定性的增長和美國控制能力的下降，“尼克松政府認為，遏制西半球激進主義的最好辦法就是培植當地的右翼勢力，包括軍人政權。”在尼克松—福特時期，美國與智利和阿根廷等軍政府都維持著不錯的關系；在美國政府眼里，巴拿馬的托里霍斯政權同樣是一個軍事獨裁政府，因此在處理與巴拿馬的關系時，始終沒有采取像對待智利阿連德政府那樣對待托里霍斯政府。這種政策的微調雖是美國迫于世界形勢變化而被迫做出的選擇，但這也許也預示著美國在維護“門羅主義”時其方式發生了一定的變化，以武力為后盾的強制性外交不再是首要的選擇，是美國全球戰略收縮在拉美的一種體現。自此之后，交流、碰撞及說服等和平外交手段在美國在處理其與拉美非共產主義國家關系時所扮演的角色越來越重要。卡特政府簽訂美巴新運河條約和里根政府促成中美洲和平協議的簽署等都是這一變化的體現。

但這種政策微調只限于美國處理其與拉美非共產主義國家之間的關系，對待具有共產主義意識形態的國家，美國仍不排除利用強制性外交與軍事干涉的方式與之打交道。如尼克松政府策劃推翻智利阿連德政府，以及后來里根政府針對尼加拉瓜桑解陣政府的準軍事行動等都是這方面的例子；隨后卡特的“人權外交”和里根的“低烈度戰爭”都是明確針對共產主義而提出的，并不影響美國處理其與右翼獨裁政權關系時的這種政策傾向。當然，美國這一政策傾向的基本前提是這些右翼政權不得損害美國眼中的核心利益。

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