農產品主產區支持政策設計

馬金強　馬行云??

摘要：落實主體功能區制度是重大的國家戰略，需要強有力的國家政策支持。目前，國家對農產品主產區的支持政策尚未出臺，制約了農產品主產區的建設和發展。由于存在若干難點問題，需要制定有針對性的七個方面的支持政策。

關鍵詞：主體功能區農產品主產區支持政策

落實主體功能區制度，離不開強有力的政策支撐，特別是促進限制開發區域科學發展的支持政策尤為關鍵，直接關系到主體功能區建設的成效。截至目前，中央對國家重點生態功能區的相關支持政策已經實施并逐步完善，產生了良好的政策效應，但是對農產品主產區的支持政策尚未出臺。

一、農產品主產區的發展要求

農產品主產區雖然屬于限制開發區域，但同其他區域一樣，都有著促進各項事業協調發展及實現美好生活目標的必然要求，該區域的發展是整個主體功能區體系發展的不可分割的重要組成部分。具體說來，農產品主產區的發展要求主要包括以下幾個方面：

（一）確保與重點開發區域經濟社會發展水平同步提高所需要的經濟增長

農產品主產區雖然不同于重點開發區域，不需要進行大規模工業化和城鎮化，但并不意味著農產品主產區不需要經濟增長，沒有農產品主產區適當的經濟增長，完全依靠優化開發區域和重點開發區域的扶持是不可能的，也是違背經濟社會發展基本規律的。合理的發展模式是，通過優化開發區域和重點開發區域的經濟發展，帶動和反哺農產品主產區相關產業的良性發展。因此，作為限制開發區域的農產品主產區，仍然需要維持必要的經濟增長，這樣不僅能夠減輕優化開發區域和重點開發區域的扶持負擔，而且能夠提高農產品主產區自身經濟的造血功能，避免與優化開發區域和重點開發區域差距的不斷擴大。[JP]

（二）提高農業現代化及一定規模工業化和城鎮化水平的能力[JP]

農產品主產區必須把提高農業綜合生產能力放在重要位置，把確保糧食供給安全作為最大目標。為此，要不斷提高農業現代化水平，提高農產品產量和質量，為本區域和其他區域提供優質豐富的農產品。同時，農產品主產區人口眾多，如果不進行適度規模的工業化和城鎮化建設，那么該區域的人口轉移進程勢必受到影響，農村流動人口問題就得不到有效的解決，區域內適宜發展的產業難以得到振興，促進經濟社會發展的自我造血功能無法加強。因此，農產品主產區必須具有適度的工業化和城鎮化水平。

（三）增強農業和農村基礎設施的改造和完善能力

農產品主產區由于其經濟增長能力的不足和局限性，財政建設資金也相應較少，用于農業和農村基礎設施建設的物質基礎就顯得十分薄弱，特別是重大農業基礎設施建設工程如重要水利設施、預防自然災害工程等，需要及時提供建設資金予以改造和完善，否則，農產品供給安全可能得不到有效保障。

（四）加強生態環境保護與推進新農村建設

農產品主產區除了主要提供農產品外，還要提供生態產品，如水土保持、水資源保護、防護林建設、農業污染防治等，這也是農產品主產區建設的重要任務。同時，很多農業人口仍然主要居留和分布在廣大農產品主產區。有鑒于此，新農村建設仍然十分必要，這是建設美好家園、實現農村居民安居樂業的基本要求。

（五）實現農村人口有序轉移及其就業

隨著農業現代化水平的提高及工業化、城鎮化進程的加快，一部分農村人口逐步向城鎮轉移，如何提高農村轉移人口素質，有效促進農民由居民向市民轉化，使其獲得在城鎮生產生活的基本技能，實現充分就業，也是農產品主產區政策的重要內容，只有使向城鎮轉移的農村人口真正成為市民和城鎮生產生活的主人翁，才能體現政策的有效性和優越性。

二、農產品主產區政策難點

（一）范圍大、人口多、政策力度有限的問題

農產品主產區屬于國家層面的限制開發區域，重點建設區域以“七區二十三帶”為主體，“七區”具體包括東北平原主產區、黃淮海平原主產區、長江流域主產區、汾渭平原主產區、河套灌區主產區、華南主產區和甘肅新疆主產區。農產品主產區的縣級單元數為817個，數據來源：各省、市、自治區主體功能區規劃，以下面積和人口數據來源亦同。略多于重點生態功能區（包括全國重點生態功能區和省級重點生態功能區）的779個縣級行政單元，約占全國縣級單元數的28%；國土面積約為 250萬平方公里，占全部國土面積的26%；人口約45億，約占全國人口的33%。農業是大產業，因為其產業鏈條短、附加值低，所以通過農業獲得經濟增長的能力無法與工業和服務業相比，要保持農產品主產區經濟的均衡發展僅僅依靠自身的力量是無法實現的，國家對農業的政策支持顯得十分重要。但由于攤子大，國家政策資金對大農業的支持效果有限，仍然需要重新進行系統性設計。

[WTHZ]（二）不進行大規模工業化而造成GDP水平相對下降及經濟社會發展物質基礎相對薄弱的問題[WT]

農產品主產區主體功能是發展農業，限制進行大規模工業化和城鎮化，即不能象重點開發區域那樣以GDP為核心。因為農業的產業鏈條短，附加值低，提供的是初級消費產品，屬于第一產業，把主要精力用于發展農業生產必然造成第二、第三產業等高附加值產業的滯后，因而也就不能實現較快的經濟增長，不能通過本區域的自主經濟發展獲得推進各項事業發展所需要的物質條件，從而帶來本區域總體發展水平的滯后。雖然農產品主產區不考核GDP，但決不能因此就否定農產品主產區必要的經濟發展和基本財力保障等物質發展要求。因此，農業政策必須解決農產品主產區因發展農業而顧此失彼或得不償失的問題。[JP]

（三）限制進行大規模工業開發而造成城鎮化水平下降及人口轉移滯后的問題

農產品主產區因大規模工業化開發受到限制，其工業化和城鎮化水平必然相對滯后，區域內城鎮吸納人口的能力必然下降，經濟社會事業的發展及人民生活水平和生活質量的提高也會受到進一步影響。而且，農產品主產區人口眾多，特別是農村人口比重較大。盡管部分發達地區的城鎮化水平較高，全國平均水平超過50%，農產品主產區也達到40%以上，數據來源：《中國統計年鑒》（2011—2016）及各省（市、自治區）統計年鑒（2011—1016），中國統計出版社農產品主產區的部分農民甚至轉移到城鎮并常住下來，但并不表明農村人口大部分已經市民化。同時，農產品主產區的主要勞動力大多數進城打工，為工業化地區的經濟發展和城鎮建設作出重要貢獻，但反過來也造成農產品主產區人口質量的下降，老弱病殘婦成為主要人口，更加延緩了本區域城鎮化水平的提高。因此，農業政策必須要充分考慮到農產品主產區工業化和城鎮化進程相對滯后而產生的負面影響。endprint

（四）農業自然災害的損失補償問題

農產品主產區主體功能是農產品供給，那么農業就是該區域的主體產業。農業受自然條件的影響較大，雖然現代化水平在不斷提高，抵御自然災害的能力不斷增強，但是農業在各種自然災害面前仍然顯得十分脆弱，特別是在極端自然災害面前更是毫無還手之力，甚至面臨顆粒無收的絕境。當農業遭受自然災害而發生重大損失后，一方面本區域廣大農民的生產生活難以正常維持，需要國家和其他社會力量予以援助；另一方面農產品供給得不到正常保障，農產品價格隨之上漲，會導致全社會的生活水平下降，包括城鎮生活水平的一定下降。但是，最主要的影響還是農村和農民。因此，當農業遭受自然災害時，農業政策的扶助扶持就顯得十分重要，其中政策的核心內容就是如何對農業自然災害產生的損失進行必要的補償。

（五）農產品價格波動問題

農產品價格的波動始終存在，不僅表現在糧食方面，而且表現在其他農產品方面，其中最重要的是糧食價格。雖然國家已經出臺了若干農產品價格補貼政策（主要是糧食），但是，隨著人口的增長，農產品的需求也隨之上漲，而農產品供給并不能保證持續穩定的同比例增長，農產品價格的波動還是客觀存在并影響到農產品供給，“豐產不豐收”、“谷賤傷農”的消極影響會在一定范圍、一定程度上繼續存在。農產品價格下降的原因是多方面的，主要有：農產品生產規模擴大，產量提高，需求卻沒有相應增加甚至減少；農產品進口增加的沖擊；農產品消費結構發生變化，替代品增加。總之，對農產品需求的下降導致農產品價格的下降。農業政策也必須考慮到如何減輕農產品價格下降對農業生產和農業收入的沖擊。

（六）農業生產基礎設施建設資金來源問題

農業生產的基礎設施建設需要大量資金。農產品主產區縣域經濟實力因為工業化、城鎮化水平的下降也受到削弱，地方財力得不到保障，而農產品主產區人口多，僅僅依靠中央財政支持也可能力不從心，農業現代化水平及農產品供給能力的提高都缺少穩固的基礎。截至目前，中央財政僅僅對國家重點生態功能區進行了財政轉移支付，農產品主產區尚未得到中央財政的轉移支付，其中主要原因就是農產品主產區人口多，財政轉移支付能力相對有限，難以發揮四兩撥千斤的杠桿作用。因此，農業政策必須解決農業基礎設施建設資金保障問題。

（七）農村社會保障問題

首先，農村勞動力向重點開發區域轉移，為重點開發區域建設作出貢獻，但農產品主產區人口老年化趨勢明顯，給本地社會保障增加了負擔。其次，農村流動人口在外地工作，沒有給原住地即農產品主產區創造財富，卻享受原住地基本社會保障，進一步增加了原住地的財政負擔。再次，在城鎮企業就業的部分農民在就業期間享受本企業職工的基本社會保障，但退休或失業后的社會保障難以得到保證，甚至回到原住地納入原住地的基本社會保障體系，也會給原住地增加財政負擔。最后，在統一的城鄉社會保障體系尚未得到完善，仍然存在諸多缺陷和漏洞的情況下，有少數農民轉移到城鎮生產生活后，既享受城鎮基本社會保障的福利，又享受原住地基本社會保障的福利，額外增加了尤其是原住地的財政負擔。因此，農業政策必須做好頂層設計，加強基本社會保障制度和體系的建設及完善，既能確保農產品主產區社會保障體系的有效運行，同時又能促進農產品主產區經濟社會的持續發展和農民社會福利的合理增長。

三、農產品主產區支持政策設計

（一）完善各項強農惠農政策

制定面向農產品主產區傾斜的統領性政策。按照農業生產過程的不同階段制定有針對性的惠農政策，如耕地保護、良種選育、農機具購置、病蟲害防治、肥料、農田水利建設、農業生態保護、林業建設等諸方面均予必要的獎勵和補貼，全面促進農業穩定健康發展。

（二）健全農業補貼制度

支持增產增收，落實并完善農資綜合補貼動態調整機制，做好對農民種糧補貼工作。按照多年平均水平及人口變動情況，及時發布本年度農產品產量基本額度，同時制定獎勵和補貼辦法，鼓勵增產增收。

（三）建立對農產品主產區的縱向和橫向相結合的轉移支付制度

參照中央財政對國家重點生態功能區實行轉移支付的做法，對農產品主產區同樣實行中央財政一般性轉移支付，把中央財政轉移支付作為提高農產品主產區的經濟社會發展的重要基礎保障。具體方法是，參照國家重點生態功能區財政轉移支付計算公式，增加人口和經濟增長速度參數，建立和完善中央財政對農產品主產區的一般性財政轉移支付制度。

探索橫向財政轉移支付。具體方法是，確定重點開發區域年度農產品消費總額，或者按照重點開發區域常住人口數量計算人均農產品消費量，也可以按照農產品主產區農產品總產量或人均產量計算，科學準確地反映農產品主產區的建設進度和水平，逐步縮小農產品主產區與重點開發區域的發展差距，更好地促進農業生產和農產品供給，維護國家穩定和民族可持續性發展。加強對農產品主產區的地理信息監測，通過農業地理遙感衛星實時掌握農產品主產區生產狀況，如播種面積、種植養殖結構變化等信息，對每年的農產品生產和供給做到心中有數。

（四）加大對農產品主產區適宜產業的支持力度

農產品主產區屬于限制性開發區域，但不屬于禁止性開發區域，除污染性產業及對環境有破壞作用的產業外，其他除農產品加工業外，其他非污染性工業及服務業均應鼓勵發展。在項目審批程序上，除禁止性、限制性產業和項目及土地、環保等約束性條件外，其他方面應放寬條件予以備案即可。

（五）加大對農產品主產區社會事業的支持力度

加大中央和省市財政對農產品主產區的教育科技、文化體育、醫療衛生、公共安全、抗險救災、社區服務、社會保障等社會事業的投入，實現公共服務均等化。具體做法是：按人均財政收入水平計算，確定農產品主產區與重點開發區域的差距限度，增加向農產品主產區一般性轉移支付，使農產品主產區的公共服務水平與重點開發區域保持協調和均衡。

（六）完善農產品市場調控體系

穩步提高糧食最低收購價格，改善其他主要農產品市場調控手段，充實主要農產品儲備，保持農產品價格合理水平。確定各年度農產品保護價格，低于保護價格部分實行中央財政補貼，適度加強必要的主要農產品儲備，以備發生農業自然災害之急需。

（七）建立跨區域人口轉移轉化體系

改革人口戶籍制度，對農產品主產區人口加強素質教育，對農村剩余勞動力進行職業教育和技能培訓，增強農產品主產區勞動人口再就業和在城鎮發展的能力，建立農村勞動力再就業信息平臺，為他們提供他們充分發展的機遇，為實現農村勞動力充分就業提供有效保障。

（馬金強，安徽省經濟研究院。馬行云，武漢理工大學。）endprint