禁煤需有過渡性方案

趙慧

此次之所以開展如此聲勢浩大的專項督查，主要與“2+26”城市在推進散煤清潔替代過程中出現的一些問題有關。

12月15日，環保部派出839個組對 “2+26”城市冬季供暖工作進行為期3天的專項督查，這是繼12月4日下發《關于請做好散煤綜合治理確保群眾溫暖過冬工作的函》特急件后，環保部對“2+26”城市供暖采取的實質性行動。

作為環境監管部門，環保部以往對“2+26”城市的管理主要涉及散亂污企業清查監管、大氣環境質量通報等，對供暖工作鮮有涉及。此次之所以開展如此聲勢浩大的專項督查，主要與“2+26”城市在推進散煤清潔替代過程中出現的一些問題有關。

12月初，多家媒體集中報道河北保定曲陽縣一些鄉村小學沒有供暖，小學生寒風中露天上課一事，將禁煤區冬季采暖問題推上輿論的風口浪尖。散煤治理是否急于求成，禁煤區擴圍是否過速，煤改氣、煤改電現階段是否可行，引來諸多討論。

對此，中國煤控項目散煤治理課題組在分析“2+26”城市散煤治理經驗的基礎上認為，民用散煤治理應堅持清潔能源替代優先，清潔煤兜底的基本思路。對于不具備煤改電、煤改氣條件的區域應采用潔凈煤和適配爐具作為過渡性方案。

控煤？禁煤？

“2+26”城市即京津冀大氣污染傳輸通道城市，北京、天津之外，還包括河北8個城市、山西4個城市、山東7個城市及河南7個城市，這些城市因對京津冀大氣污染有直接影響被納入特別監管范圍。

2013年以來，為落實《大氣污染防治行動計劃》（大氣十條），“2+26”城市中的一些區域先后將控制散煤消費納入大氣污染治理路徑，并開始設立無煤區、禁煤區，同時為解決散煤清潔替代問題，陸續推進煤改電、煤改氣工程。

北京燃煤治理起步最早，力度最大。2014年8月出臺的《北京市高污染燃料禁燃區劃定方案（試行）》即宣布，在全市范圍劃定高污染燃料禁燃區，并給出各區禁煤時間表，至2020年底城六區全面禁燃，單位和居民取暖、炊事不得使用煤、秸稈等高污染燃料。

2016年，禁煤區開始擴圍，天津、保定、廊坊三個京津冀核心區城市加入禁煤區行列。按照相關規定，除煤電、集中供熱和原料用煤企業外，2017年10月底前完成燃料煤清零，且禁售超過三地煤炭質量標準的燃料煤。

2017年是大氣十條第一階段收官之年，為打贏藍天保衛戰，2月印發的《京津冀及周邊地區2017年大氣污染防治工作方案》，將“2+26”城市列為冬季清潔取暖規劃首批實施范圍，提出全面加強城中村、城鄉結合部和農村地區散煤治理。

至此，散煤治理擴至“2+26”城市范圍，其中，北京、天津、廊坊、保定4市10月底前完成禁煤區建設任務，傳輸通道其他城市于10月底前按照宜氣則氣、宜電則電的原則，每個城市完成5萬～10萬戶以氣代煤或以電代煤工程。

禁煤政策在8月21日發布的《京津冀及周邊地區2017—2018年秋冬季大氣污染綜合治理攻堅行動方案》中再次加碼，該行動方案提出加快散煤污染綜合治理，全面完成以電代煤、以氣代煤任務，要求10 月底前“2+26”城市完成以電代煤、以氣代煤300 萬戶以上，再次強調北京、天津、廊坊、保定10 月底前散煤徹底清零。

伴隨中央散煤治理政策的步步擴圍和提速，“2+26”城市特別是核心區域城市開始力推煤改氣、煤改電工程，不少省份甚至自我加壓，制定了更高的地方政策目標。

據《中國散煤綜合治理調研報告2017》統計，大部分“2+26”城市地方政策文件所提出的替代目標與大氣攻堅行動方案所要求的目標持平或更高，“2+26”城市地方目標涉及406萬戶，高于中央提出的300 萬戶。

其中，天津、河北、山西、山東等省市提出的地方政策目標都不同程度上高于中央大氣攻堅行動方案要求的戶數，最多一省份甚至多出36萬戶。

目標超額完成

《民生周刊》記者調查發現，由于較高的政策目標設定，各地在散煤治理特別是農村散煤替代過程中表現出一定盲目性，一些地方在農村地區大面積拆除火炕、灶臺，淘汰傳統爐具，甚至在一些不具備條件的地方一刀切式地禁售禁燃散煤，對農民炊事、取暖造成很大影響。

還有一些地方，在沒有科學評估替代路徑的情況下盲目行動，村鎮管理部門先是要求農戶更換環保燃煤爐，后因替代模式變化要求拆掉換上環保燃氣設備，之后又要求農戶安裝電暖。

中國煤控項目散煤治理課題組調研發現，京津冀地區清潔能源替代目標較高，涉及276萬戶居民電代煤或氣代煤，且推進速度較快，尤其是禁煤區。截至今年9月底，北京南七區平原地區、天津武清區等已率先建成無煤區。

目前，“2+26”城市今年電代煤、氣代煤300萬戶的總目標已超額完成，替代散煤1000萬噸。

高速推進之外，財政補貼壓力也成為各地散煤替代工程的一個關鍵問題。

據散煤治理課題組測算，“2+26”城市均明確了清潔能源替代的補貼政策和標準，其中京津冀地區補貼力度最大，大部分補貼政策執行期限為3年。因此，禁煤區除清潔能源替代所需的管網設施、設備等投入以及一次性補貼成本外，每年還需支付可觀的運維成本。

北京是“2+26”城市中補貼力度最大的城市，針對居民煤改氣、煤改電管網運營及電氣價的補貼分別是其他26城對應補貼力度的2～4倍。

到今年年底，北京將有2036個村實現煤改清潔能源，還剩448個村和1452個山區村，這些村受限于基礎設施水平、經濟條件、交通狀況等現實問題，散煤替代成本高昂。

相對于北京和天津，其他26個城市財政承受能力較低，清潔能源替代任務較重，居民支付能力相對較弱，在現有補貼政策之下，部分地區在今年冬季可能面臨“返煤”或“逆替代”的挑戰。

同時，隨著未來3年禁煤區的逐步擴大、清潔能源替代的進一步深入，地方財政的可持續性將成為這些城市散煤治理的主要難題。此外，清潔型煤、天然氣供應也成為一些地區需要重點解決的問題。endprint

散煤治理課題組認為，現階段散煤治理的市場體系尚不完善，清潔替代新主體新模式進入成本較高，市場化機制的控煤作用仍然有限，散煤治理主要依靠行政手段，雖然已取得顯著成效，但也存在特定區域內一刀切、停產限產和強行統一技術的情況。

溫暖過冬是第一原則

事實上，對于散煤治理，中央一直提倡的都是因地制宜，根據各地區具體情況宜氣則氣，宜電則電。

從“2+26”城市民用散煤治理實際情況來看，基本思路是提高城鎮集中供熱率，具備條件的城中村、城郊和農村加快推進氣代煤和電代煤，在不具備替代條件的農村和山區實施潔凈煤替代散煤。

散煤治理課題組認為，民用散煤治理應堅持清潔能源替代優先、清潔煤兜底的基本思路。

具體而言，對農村地區通過電量增容改造后，可以滿足電量要求的村設施“煤改電”工程；對于人口集中、電量超過負荷、離市政氣源較近的村實施“煤改氣”工程。

無論是“煤改電”還是“煤改氣”，都需經各屬地鎮政府綜合考量，統一規劃實施，對于不具備“煤改電”“煤改氣”條件的區域應采用潔凈煤和適配爐具作為過渡性方案。

但顯然，由于各地情況不同、財政實力存在差距等原因，政策在具體執行過程中出現偏差走樣。

對于目前出現的一些問題，環保部在前述特急函件中表示，各地在推進散煤治理過程中，應堅持以保障群眾溫暖過冬為第一原則。進入供暖季，凡屬沒有完工的項目及地區，繼續沿用過去的燃煤取暖方式或其他替代方式。

已經完工的項目及地方，必須確保氣源、電源穩定供應及價格穩定，在存在問題和矛盾的情況下，工業等領域用氣用電必須為民用讓路。

供暖是否正常，燃氣采暖氣源是否穩定，電采暖的電價優惠政策是否落實，這些也成為環保部此次對“2+26”城市供暖情況進行專項督查的重點。

根據督查方案，督查組將重點檢查居民供暖是否正常，采用何種供暖方式（包括氣采暖、電采暖、煤采暖），并與往年取暖情況進行比較。

其次，如采用氣采暖，重點檢查氣源是否穩定、氣量是否充足、氣價優惠政策是否落實；如采用電采暖，重點檢查電價優惠政策是否落實；如采用煤采暖，重點檢查煤炭是否保障。

最后，“2+26”城市“雙替代”（氣代煤、電代煤）工作情況，包括列入和未列入攻堅方案范圍的“雙替代”任務完成情況。endprint