沂南縣智力扶貧效果的評估與分析

孟瑋

貧困問題一直以來都廣泛分布在世界各地，同時也是很多國家最為尖銳的社會問題，它不僅嚴重阻礙了經濟的發展，也加劇了地區的動蕩，給社會帶來了許多不安定因子。如何妥善解決貧困問題一直是我們工作的首要任務。自加入WTO后，國民經濟持續穩定高速發展，人民的收入水平和生活質量也有了顯著提升，我國的貧困問題也隨之明顯改善。統計數據顯示，截至2014年12月底，我國仍存在7017萬農村貧困人口，全面消除農村貧困已成為全面建成小康社會的最大“短板”。國務院扶貧辦副主任洪云天表示：“雖然目前我國的貧困人口數量比上年已減少了1 232萬人，但要想實現2020年全部脫貧的目標，依然十分艱巨。”

沂南縣隸屬山東省臨沂市，地處山東省中部地區，沂蒙老區的經濟發展較為滯后，農村貧困現象普遍，扶貧工作任務繁重。“十二五”期間，沂南縣有125個省定貧困村，占行政村總數的22%；6.8萬戶建檔立卡貧困戶，11.94萬貧困人口，占農業總人口的14%。通過發展，沂南縣有75個貧困村、4.6萬戶貧困戶、8.7萬貧困人口實現了脫貧，目前還有省定貧困村50個，貧困戶2.9萬戶、4.7萬人、貧困發生率降到了6%。為了有效解決農村貧困問題，沂南縣切實轉變扶貧方式，逐步開展精準扶貧，并取得了顯著效果。臨沂市脫貧攻堅的目標是，到2018年，全面消除絕對貧困，確保全市1145個貧困村全部“摘帽”，70萬農村貧困人口全部脫貧，實現“五通十有”，生產、生活條件得到明顯改善，穩定實現“兩不愁三保障”。沂南縣的目標則是，確保2016年全縣60%以上貧困人口實現脫貧，2017年基本完成脫貧任務，2018年全部兜底完成。

一、扶貧工作的困難

自開展扶貧工作開始以來，農村產業結構得到很大調整，基礎條件顯著改善，農民生活明顯提高，生態環境有較大改觀。政府給予的各類補貼性收入在收入中所占比例比較高，技能培訓能夠有效提高農民收入。大多數農戶對扶貧政策的實施持積極的支持態度，認為扶貧項目對本村農戶生活水平提高、基礎設施改善效果明顯。但在智力扶貧實施過程中也存在一些困難和問題。

（一）貧困戶界定難

由于識別標準只有收入貧困線，影響對貧困程度的深度判斷。從農戶層面來看，沂南縣智力扶貧工作還存在貧困對象識別難的問題。首先，體現在貧困人口的數量多，目前沂南縣的人口數量為90萬（2008年統計），目前還有省定貧困村50個，貧困戶2.9萬戶、4.7萬人、貧困發生率降到了6%。其中哪些屬于智力扶貧對象范疇，辨析困難。其次，體現在貧困程度難以界定，在貧困規模確定的條件下，由于缺乏統一標準，而且農民收入來源渠道多，大多為實物收入（農作物），這部分的價值難以用貨幣衡量，因此要想把貧困戶的貧困程度按照一定的標準進行排列，是一件非常困難的事。最后，體現在貧困戶識別后矛盾多。由于智力扶貧是根據困難家庭的貧困原因不同，因地制宜地實行“差別化”的扶持政策，因此這使得“貧困帽子”的含金量較之以往有了顯著提高，很有可能會使貧困程度差距小的貧困家庭，為了利益問題而導致矛盾沖突，進而損害集體利益和社會的穩定。

（二）幫扶措施難度較大

對于致貧原因明顯的農戶，如因病、因災、因學、因婚等，幫扶措施可精準到戶，但對致貧因素復雜的農戶，幫扶措施選擇難度較大。

（三）村干部治理能力總體不足

由于集體經濟基本“空殼”，可支配的資源幾乎沒有，工資收入有限，甚至不如外出務工，而隨著惠民政策的實施，村兩委承擔的任務越來越重，要求越來越嚴，能力不足成為嚴峻的挑戰。

（四）幫扶工作隊與基層需求存在錯位

貧困村最歡迎能帶來資金和項目的駐村幫扶干部，但由于駐村干部來源單位不一，群眾的期望與幫扶者還存在錯位。

（五）扶貧產業找準難

從村的層面看，是扶貧產業找準難。常言道：“授人以魚不如授人以漁。”扶貧也是如此，要想從根本上解決貧困問題，實現“造血”式扶貧，首先必須要發展當地的優勢產業，以增強自我發展能力，實現可持續發展。沂南縣緊緊圍繞“建設富強美麗和諧新沂南”的目標，改革創新，穩中求進，在更高起點、更高標準上，強力實施“工業強縣、農業富民、文旅興縣、城鎮化帶動”四大戰略，加快轉方式、調結構，努力實現新形勢下趕超跨越發展。但就目前來看，沂南縣在找準幫助困難戶實現脫貧致富的特色產業的工作上還存在以下問題。

第一，沂南縣是革命老區縣，位于沂蒙山區中部，境內共有大小山頭3 400余座。農業基礎較好，糧食種植、養殖業等不單是基礎產業。但由于種養業的周期長，從投入到產出花費的時間較長，且受自然因素的影響較大，具有很大的不可預測性，再加上近幾年農產品價格的波動起伏也很大，價格極不穩定，因此難以形成可靠的市場預期，給扶貧產業的選定造成了較大困擾。

第二，發展特色主導性產業往往需要打破傳統，創新發展，運用先進的科學技術和思想觀念進行運營和管理，但由于眾多貧困縣地處偏僻，交通閉塞，且年輕人大多背井離鄉，進城務工，留在家中的多是老人和小孩，自我發展能力嚴重不足，再加上落后觀念的影響，因而引進先進技術，指導貧困戶開展特色產業更是顯得難上加難。

（六）政策實施中的不規范、不透明，資金監管模糊等

扶貧資金統籌難。從縣域層面看，是扶貧資金統籌難。開展精準扶貧，需要大量的資金作為支撐。但由于種種因素的影響，沂南縣的貧困現象較為普遍，目前，91萬人口，行政村573個。有貧困人口3萬戶、5.1萬人，省定貧困村50個。2016年有32個省定貧困村順利摘帽，脫貧人口21 089戶35 945人。要想在2018年實現全部脫貧的目標，這么大規模的精準扶貧需要大量的資金投入，而沂南縣政府的扶貧資金有限，實施難度大，難以做到全覆蓋。

古人云：“授人以魚不如授人與漁”，貧困人群中大多數都沒有文化，也沒有一技之長，只要有一定的文化水平、一技之長，脫貧致富就很容易能夠實現。

二、鄉村旅游產業在沂南貧困鄉村智力扶貧開發中的帶動作用

（一）有利于彰顯貧困鄉村資源特色，實現資源價值

貧困鄉村有不少是特色旅游資源富集區，在這些地區發展旅游業有利于突顯資源特色，創造可觀的綜合效益。沂南是革命老區縣。革命戰爭年代，沂南是沂蒙山革命根據地的中心、沂蒙精神的重要發源地之一。2012年4月，山東省旅游發展委員會下發《關于命名沂南等6個縣為“山東旅游強縣”的決定》，沂南縣順利通過省級旅游強縣驗收，并實現創強第一的目標，正式成為省級旅游強縣。2015年12月，沂南被國家旅游局批準為首批國家級旅游業改革創新先行區。2005首屆中國臨沂諸葛亮文化旅游節于5月21日上午，在諸葛故里山東省沂南縣隆重舉行。沂南縣自2005年先后每年5月份舉辦一屆，打造了“諸葛故里、紅嫂家鄉、溫泉之都、休閑勝地”四大旅游品牌。

（二）有利于結構調整，促進農村經濟快速發展

鄉村旅游植根于農村，旅游需求直接增加了農產品的需求量，推動了農村產業結構調整，為農業產業化經營提供了發展的機會。沂南縣通過鄉村旅游的有效激活，促進了全縣特色生態產品的產業化、規模化、效益化發展。在竹泉村、紅石寨景區的帶動幫扶下，參與旅游服務的貧困戶眾多，參與率達40%。

（三）有利于吸收剩余貧困鄉村農業勞動力就業，促進農民脫貧致富

在全縣特色扶貧開發中，沂南縣把發展鄉村旅游作為扶貧攻堅的四大主攻方向之一，實施片區化旅游扶貧開發，創造了“政府引導、產業帶動、金融助推、因戶施策”的沂南旅游扶貧經驗，探索出了“旅游公司+村集體+合作社+農戶+貧困戶”的旅游扶貧開發新模式，初步形成了以竹泉村、紅石寨、沂蒙紅色影視基地、馬泉休閑園以及朱家林等旅游區為核心，輻射帶動全縣27個貧困村發展鄉村旅游的樣板區。2016年，通過鄉村旅游扶貧直接輻射帶動706戶、1 076名貧困戶實現脫貧，間接帶動20 000名貧困人口脫貧增收。

（四）有利于優化貧困地區農村社會文化環境，促進貧困鄉村社會進步，加快城鄉一體化進程

通過發展農家樂，為城鎮居民提供回歸自然、體驗農事和農村民俗活動的場所，不少農村的衛生條件、農民居家條件和環境得到了顯著改善，營造了優美宜人的綠色生態環境，同時還有力地促進了農民思想觀念的轉變、生活方式的變革。

三、智力扶貧政策實施績效的評估評價

通過評估模型計算測評，總體情況是：政策設計為“優秀”，政策效率和效果兩項為“良好”，政策實施和政策可持續性兩項為“一般”，整體績效評估為“良好”。以5分為最優，扶貧效果評價總體得分為3.54分，實現程度綜合評估為“良好”。一是政策設計：政策合理性、可行性綜合得分分別為4.45、3.85，政策設計被評級為“優秀”。二是政策實施：保障性、公平性、滿意度、支持度、規范性綜合得分分別為3、3.2、4.5、4、2.6，政策實施被評級為“一般”。三是政策效率：脫貧效率、收入效率分別得分為3.16、3.76，扶貧效率被評級為“良好”。四是政策效果：基礎設施、產業政策、農民收入、勞動力素質分別得分為3.37、3.15、3.35、3，扶貧效果滿意度被評級為“良好”。五是政策可持續性：經濟、社會、環境、個人發展綜合得分分別為2.53、2.48、2.55、2.1，可持續發展能力被評級為“一般”。

在部分農戶看來，政府有責任為他們解決生活中的一切問題。若沒有好的機制，刺激農戶自我發展的積極性，到戶政策越多，扶貧成本可能會越高，而效果卻不顯著。

四、智力扶貧工作的成效

（一）完善了全縣農村基礎設施條件

為加快經濟發展、推進脫貧攻堅、實現“全縣脫貧”打下了良好基礎。

第一，交通條件明顯改善。在新建、改建沂蒙生態大道、沂蒙泉鄉大道、紅色旅游專線等17條旅游交通道路基礎上，堅持扶貧開發與全域旅游建設相結合，加快西外環北通、常山莊—桃花峪環山公路及連接線工程、泉鄉大道東通、五彩山環線、高湖環線等跨鄉連村道路建設進度，突出對旅游扶貧重點村的串點連線功能，加強道路沿線綠化及景觀建設。

第二，水利設施條件明顯改善。實施了桃花峪小流域、高湖水生態小流域、代莊小流域、大峪莊小流域等大氣、水體環境生態治理和景觀改造，提升宜游休閑環境。

第三，農村居民住房條件明顯改善。沂南縣的民生問題得到妥善解決，不但顯著地改善了農村居民的居住環境，也加快了社會主義“新農村”的建設腳步。

第四，農村用電條件和通訊條件明顯改善。

（二）金融政策助推

一是推出了兩種信貸方式，一種是“富民農戶貸”，直接針對有勞動能力、有產業發展愿望的貧困戶，額度一般在1 000至5萬元，幾天就可以貸到款。另一種是“富民生產貸”，針對有意愿帶動貧困戶增收的新型農業經營主體，額度一般在500萬元以下。目前，“富民農戶貸”已發放貸款643戶、1 929萬元，主要用于發展林果種植、大棚蔬菜和長毛兔、肉鴨養殖。“富民生產貸”已發放貸款14家企業、3 160萬元，牽頭帶領1 680多戶貧困戶脫貧增收。二是金融政策助推。先后出臺《關于金融支持文化旅游產業發展的意見》《沂南縣扶貧小額信貸試點工作實施方案》，深化金融服務旅游精準扶貧的功能。充分利用好扶貧小額信貸政策，加大對發展旅游項目的建檔立卡貧困戶資金授信額度和富民農戶貸投入支持力度，增強貧困戶自身脫貧致富能力；對旅游扶貧區中有一定經營基礎、發展農家樂、民宿積極性高的貧困農戶，信用社給予免抵押、免擔保扶貧小額信貸，執行國家基準利率，到期還本的優先享受財政全額貼息，發放“富民農戶貸”。

（三）堅持市場主體、產業引領，積極培育特色產業

在旅游扶貧中，沂南縣立足“一核四帶四大綜合體”全域旅游空間布局，統籌考量旅游扶貧村的優勢資源條件和產業基礎，科學編制旅游發展規劃，按照一村一品的要求，積極培植壯大旅游景區，全力培育具有造血功能的特色產業項目和核心吸引物。下峪村布拉格香草園以花海觀光為基礎，外延婚紗攝影、香草DIY、香草旅游商品銷售等項目，拉長產業鏈條。馬牧池鄉新立村、雙堠鎮五彩莊村憑借多年種植蘋果、櫻桃的良好產業基礎，以“果品采摘+鄉村休閑”為特色大力發展鄉村旅游，優化布局精品采摘園、垂釣園、精品民宿、農家樂等增收拉動型項目，整村配套游客中心、停車場、旅游標識等公共服務設施，實現全村受益。朱家林村依托良好的生態環境和保存完好的古村落文化資源優勢，以“三生三美，共建共享”為發展理念，提升延伸美麗鄉村全產業鏈條，打造“脫貧攻堅、美麗鄉村供應商、特色小鎮建設”的“朱家林樣板”，探索具有山東特色的綜合解決“三農”問題的新路徑，被列為全國鄉村旅游扶貧重點村和中國鄉村旅游創客示范基地。

（四）堅持強企帶動、因戶施策，實現旅游共建共享

為了讓更多貧困戶參與到旅游產業中，共享發展成果，沂南縣挖掘旅游全產業鏈條的增收功能，開辟增收路徑，一方面，充分利用貧困戶土地房屋等閑置資源，以入股、租賃等方式獲取穩定收益；另一方面，對有勞動能力且有發展意愿的貧困戶進行有針對性的職業技能培訓，發揮特長，增強自我發展能力。形成以馬泉休閑園、竹泉村、布拉格香草園等為代表的“景區+農戶”，新立村為代表的“公司+合作社+農戶”，五彩莊村為代表的“合作社+農戶”，常山莊村為代表的“培訓服務中心+專業合作社+農戶”等精準到戶旅游扶貧組織模式。

第一，景區直接帶動。發揮龍騰竹泉、沂蒙紅色影視基地、馬泉休閑園等旅游龍頭企業的帶動作用，與周邊貧困村、貧困戶定向結對幫扶，直接吸納貧困戶務工、從事旅游相關經營，實現增收。竹泉村景區長期用工160人，其中60%以上是竹泉村及周邊村的村民，景區內商鋪114戶，“十二五”期間，已直接帶動298戶貧困戶脫貧。馬泉休閑園長期務工人員100余人，其中貧困戶56人，采摘高峰期臨時性用工1 500人次，直接帶動就業1 800余人，其中貧困戶275戶。張莊鎮下峪村布拉格香草園項目首批吸納了本村17名貧困人口就業，12戶貧困戶通過土地流轉獲取每年1 000元/667 m2穩定收益。沂蒙紅色影視基地直接安置當地農民就業200余人，帶動景區內及景區周邊發展“農家樂”賓館飯店、手工藝品制作、土特產銷售等30多家，300多名村民常年從事當群眾演員、劇組用工、景區建設等臨時工作。

第二，旅游服務業間接帶動。自2010年以來，全縣旅游住宿的床位數每年以20%遞增，目前已達15 000張左右，全縣旅游綜合收入從2008年的4.55億元增加到2016年的64億元，第三產業比例由2008年的35%提升到2016年的45%。竹泉村所在的銅井鎮開發了陽都竹泉飲用水、品哈哈飲用水、杜山名谷、益生棗、劉皇叔婆子雞、珠寶農莊、陽都香山等系列旅游商品，依托竹泉旅游品牌發展了蝶戀寶旅游電商平臺、帥克電商平臺2家，為貧困人口提供了就業崗位和農副產品銷售平臺。馬泉休閑園建設的馬泉果業公司項目，以果品深加工、儲存、配送為主要經營方向大幅提升林果價值，帶動景區周邊貧困戶走上致富道路。沂南縣馬牧池鄉成立沂蒙紅嫂家鄉文化產業園區黨委，設立勞務培訓服務中心，周邊村民圍繞紅嫂家鄉旅游區成立了鄉村旅游、群眾演員、粉皮生產、車頭梨種植以及手工加工等13個專業合作社，由勞務培訓服務中心根據企業用工需要及旅游商品加工需求，通過合作社對村民及貧困戶定向展開手工技能、演繹技能、種植技術、服務禮儀等專業培訓，增強自我發展能力，常山莊的貧困戶數由“十二五”期間的242戶減少到19戶。

第三，土地房屋增值。鄉村旅游的發展，帶動了土地的增值和保值。竹泉村旅游開發以來，土地流轉價格逐年提高，由200元/667 m2增加到1 000～1 200元/667 m2，村民每年人均土地收益800元，村集體增收25余萬元。紅石寨景區流轉范家莊土地一次性支付216萬元，且每年支付13萬元土地補償金，村民年增收816元，村集體年增收60萬元，實現了全村整體脫貧。馬泉景區開發建設以來，流轉景區周邊6個村的荒嶺山地約533.33公頃，流轉價格約1 000元/667 m2，450多戶村民獲得穩定收入，230戶貧困戶脫貧。以竹泉村、紅石寨、沂蒙紅色影視基地、馬泉休閑園、朱家林等旅游區為核心的旅游精準扶貧樣板區帶動了全縣20多個貧困村發展旅游相關產業，2016年，通過鄉村旅游發展直接輻射帶動8個村、706戶、1 076名貧困戶增收，間接帶動6 000貧困人口參與旅游產業鏈增收。

五、改進沂南縣智力扶貧工作的對策

（一）加快縣域經濟發展

經濟的發展是推動扶貧工作順利開展的內在動力。因此，為了從根本上解決沂南縣的貧困問題，大力發展經濟是當前政府工作的重中之重，只有把經濟建設上去了，才能為智力扶貧工作的開展積累更多資金，確保扶貧工作順利開展，保證實現扶貧規模全覆蓋，達到2020年“全縣脫貧”的目標，同時大力發展經濟也能促進農村產業結構的調整升級，加快沂南縣內生態茶園、生態果蔬基地以及高山畜牧業等特色產業的發展，從而有效解決當地的就業問題，增加人民的收入來源，進而緩解貧困現狀。此外，經濟的發展還能改善當地的投資環境，有利于招商引資，進而加快地區經濟的發展步伐，帶領全縣人民脫貧致富。

（二）進一步做好對農村貧困人口的識別

實施智力扶貧，必須要深入到群眾中，準確了解老百姓的需求，從而找到扶貧工作的重點，更好地發揮出智力扶貧的優勢。因此，在后續的扶貧工作中，沂南縣政府要不斷完善幫扶政策，并建立起合理、規范的幫扶對象識別認定機制，以保障智力扶貧能真正落到實處。

首先，要在各鄉鎮政府的組織下，通過戶戶見面、問卷調查、座談交流等方式，充分了解各家各戶的基本情況，如家庭收入來源、收入水平、消費支出等，以摸清貧困家庭的真實底子。

其次，在摸底情況的基礎上，綜合考量村民的住房、健康以及教育等情況，由村民代表進行民主評議，逐一必選，從而確定貧困農戶，將收入低但有勞動能力的確定為貧困農戶，將收入低無勞動能力的確定為低保戶，并做好兩項制度的有效銜接，同時還要及時張榜公示。

最后，要嚴格控制貧困人口數量，定期調整幫扶對象，做到幫扶對象有進有退，以避免由于幫扶對象進一步增加，導致幫扶政策不能有效發揮出效果，進而影響智力扶貧工作的開展。

（三）切實做好幫扶措施的選擇

除了發展經濟外，沂南縣政府還要切實做好幫扶措施的精準選擇。首先，應強化“產業扶貧”觀念，根據本地的自然資源、生產條件和產業基礎找準優勢產業，堅持市場導向，大力發展有利于貧困戶脫貧致富的產業項目。例如，在農業資源較為豐富的鄉鎮，大力發展生態農業或者輻射范圍廣的特色農業和農產品加工業，并利用電子商務拓展產品的銷售渠道，堅持誠信立本和品牌戰略，逐步擴大規模，作響品牌；在旅游資源較為豐富的地區，可以發展生態旅游業或者鄉村旅游，同時還要做好當地的生態環境建設，以吸引更多的游客。其次，相關負責人要認真開展貧困人口現狀調查，根據困難群眾的貧困原因，采取有針對性的幫扶措施，提高對貧困戶幫扶的精準性和有效性。最后，沂南縣政府要高瞻遠矚，樹立長遠目光，通過向農民提供資金、項目上的支持，實現由“輸血式扶貧”到“造血式扶貧”的轉變，帶領貧困戶增設致富，鞏固扶貧成果。

（四）充分發揮貧困農戶的能動性

無論是以往的常規扶貧還是如今的智力扶貧，農民都是扶貧工作中的主體，要想鞏固扶貧成果，實現全縣脫貧的目標，必須提高貧困戶的生產熱情和積極性，不斷增強其自身發展能力。長期以來，由于扶貧項目補助標準偏低，需要農戶自籌資金過多，導致許多貧困戶因沒有能力自籌而無法享受政府的優惠政策。

因此，在開展扶貧工作時，必須要提高貧困戶的補助標準，并加強宣傳引導，轉變其發展觀念，促進自我發展能力和發展積極性的增長。同時，還要積極組織貧困地區農民合作組織，提高貧困戶在產業發展中的積極性，實現資金、人力、技術，以及加工、銷售等多方面的聯動，讓貧困戶能更好地受益于產業發展，實現增收致富。在精準到戶的基礎上，進行“繡花式”的精細化幫扶，提高鄉村旅游貧困從業人員的服務技能和服務水平，實現長久穩定脫貧。

（作者單位：山東旅游職業學院）