精準扶貧背景下旅游產業發展對策研究

萬先進　陳宣文

貧困（Poverty），據史料記載，從人類文明誕生時就一直伴隨人類的生存與發展。消除貧困，既是一個全球范圍內的重大課題，也是全人類面臨的共同任務。聯合國在1945年成立時就把“消滅貧困”寫進莊嚴的《聯合國憲章》。半個多世紀過去了，盡管世界經濟水平不斷增長，但全球貧困問題依然嚴重。

自新中國成立以來，黨和政府十分關心關注貧困地區的脫貧工作，特別是1978年改革開放以后，分階段進行了卓有成效的貧困治理工作，為我國反貧困工作做出了巨大貢獻，先后分別實施《國家八七扶貧攻堅計劃（1994-2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》，在關于扶貧的系列文件中，反映出我國的扶貧思路和扶貧方式在不斷突破和創新。特別是黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央實施精準扶貧、精準脫貧，4年來中國累積脫貧5 564萬人，開創了扶貧工作的新局面。

如今這場空前的精準扶貧攻堅戰，正在不斷全面深化。作為縮影，它映照的是中華大地上正如火如荼地擺脫貧困，奔向全面小康的攻堅戰，這在全世界都是一個動人心魄的壯舉。聯合國發布的《2015年千年發展目標報告》中指出，中國對世界反貧困事業的貢獻率占到全球的70%，成為世界上脫貧人數最多的國家。中國的扶貧工作取得的舉世矚目的成就，譜寫了人類反貧困歷史上的輝煌篇章。中國積極探索實踐，走出的這條中國特色減貧道路，為全球減貧事業作出了重大貢獻，為世界減貧事業積累了寶貴經驗。

一、精準扶貧是中國扶貧的基本方略

精準扶貧的概念最早可以追溯到2013年的11月。國家主席習近平在湘西考察期間，深入田間地頭，走訪貧苦百姓，調研結束作出了“實事求是，因地制宜，分類指導，精準扶貧”的重要指示。2014年1月，中辦和國辦聯合發布《關于創新機制扎實推進鄉村扶貧開發工作的意見》，對精準扶貧的工作模式進行了詳細的介紹和說明，這次的“頂層設計”是一次由概念到思想的升華。

習近平主席2015年關于精準扶貧的調研地選擇了云南，他再一次指出，要以更加明確的目標、更加有力的舉措、更加有效的行動，深入實施精準扶貧、精準脫貧，項目安排和資金使用都要提高精準度，扶到點上、根上，讓貧困群眾真正得到實惠，強調堅決打好扶貧開發攻堅戰，加快民族地區經濟社會發展。而在2015年減貧與發展高層論壇的主題演講中指出，習近平總書記將精準扶貧提升為中國扶貧的基本方略。

在精準識別方面，通過建檔立卡建立全國統一的扶貧開發信息系統，實現貧困數據到村到戶到人，為中央出臺政策措施提供重要參考，為精準幫扶、“靶向治療”奠定基礎。在精準幫扶方面，各地各部門按照“五個一批”的幫扶思路，因村因戶因人精準施策。在精準退出方面，建立反映客觀實際的貧困退出機制，對貧困人口、貧困村、貧困縣退出的標準和程序作出明確規定，并對貫徹落實情況進行嚴格的督查巡查。在精準考評方面，中央出臺省級黨委和政府扶貧開發工作成效考核辦法，通過較真碰硬的考核，樹導向、嚴規矩、壓責任，確保脫貧質量。這些具有創新性的舉措，充分體現了目標導向與問題導向相統一、戰略性與可操作性相結合的方法論。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央，把堅決打贏扶貧攻堅戰提升到事關全面建成小康社會奮斗目標的新高度，出臺了一系列重大舉措，舉全黨全國之力全面推進脫貧攻堅，在以習近平同志為核心的黨中央堅強領導下，脫貧攻堅的頂層設計基本形成，精準扶貧精準脫貧思想深入人心，五級書記抓扶貧、全黨動員促攻堅的良好態勢已經形成，各項決策部署得到較好落實，收到了明顯成效。4年時間過去了，我國脫貧人數已超過5 564萬人，貧困人數占總人口的比率從13年的10.2%下降到17年的4.5%，貧困地區農村居民人均收入年均增長10.7%。脫貧攻堅夯實了黨在農村的執政基礎，在實戰中錘煉了干部隊伍，提升了農村貧困治理水平，激發了貧困群眾的內生動力，書寫了我國扶貧開發史上新的輝煌篇章。

二、精準扶貧為旅游產業發展提供了堅實的基礎

（一）借力“一帶一路”，中國扶貧經驗為沿線國家提供借鑒

2015年3月28日，國家發展改革委、外交部、商務部聯合發布了《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》。“一帶一路”（The Belt and Road）的全稱是分為兩個部分：“絲綢之路經濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”。“一帶一路”是國家戰略計劃，化用古代絲綢之路的文化歷史印記，通過“一帶一路”這樣的區域合作新模式，將依靠中國與“一帶一路”沿線國家既有的合作與協調機制，促進雙邊和多邊共同發展，共同進步，共同打造政治、經濟、文化的利益、責任和命運共同體。

在北京舉辦的“一帶一路”國際合作高峰論壇中，國家主席習近平強調，我們要建立多層次人文合作機制，搭建更多合作平臺，開辟更多合作渠道。要用好歷史文化遺產，聯合打造具有絲綢之路特色的旅游產品和遺產保護。絲綢之路上匯聚了全世界最具歷史底蘊的文化旅游資源，其中包括了世界近8成的人類文明和歷史文化遺產，絲綢之路沿線覆蓋近60個國家和地區，總人口超過全世界人口的40%。根據數據預測，未來“一帶一路”項目將每年吸引8 500萬人海外游客訪華，帶來的直接旅游消費超過1 100億美元，通過這種方式幫助1 200萬貧困人口脫離貧困。

在“中國扶貧經驗國際研討會暨‘一帶一路沿線國家扶貧經驗分享活動”中，中國互聯網新聞中心副主任李富根致開幕辭時指出，“一帶一路”使沿線國家和人民逐漸進入全球化的主流地帶，擺脫貧困、實現經濟增長。通過開展務實合作，擴大資源要素配置，釋放中國綜合國力的潛能，不僅給沿線的人民大眾帶來實實在在的經濟利益和經濟發展，也能為在其他領域進一步密切合作關系奠定堅實的基礎，為之妥善解決一些突出問題創造有利的氛圍和條件。充分發揮“一帶一路”連接不同文明的紐帶作用，就能把地區間的經濟、社會、文化交流提高到新的水平，精準扶貧才能真正見成效。

（二）立足精準扶貧，旅游是實現脫貧攻堅的主要途徑之一

旅游扶貧是黨中央、國務院在新時期確定的扶貧開發十項重點工作之一。為大力推進旅游扶貧的推進，2015年國務院出臺政策文件《關于進一步促進旅游投資和消費的若干意見》，文件指出“從現在到2020年，通過旅游扶貧的方式每年至少達到全國范圍內200萬貧困人口脫貧”的奮斗目標。

2016年底，國務院正式簽發了《十三五旅游業發展規劃》（以下簡稱《規劃》）。《規劃》中強調“實施旅游扶貧，推進旅游增收富民”，并多次提出“實施旅游扶貧，推動精準扶貧”等要求。國務院2017年中央一號文件中關于扶貧工作做出了重要批示，要全面發展休閑旅游產業，深入推進扶貧攻堅。要最大化發揮鄉村等貧困地區得天獨厚的旅游資源優勢，積極探索“旅游+”“生態+”等新興模式，推進旅游與農、林、牧、副、漁等產業的深度融合，拓展旅游扶貧業態，改善和提升休閑觀光農業、鄉村旅游、養老康體等公共服務設施條件。在2017年5月，農業部印發《關于推動落實休閑農業和鄉村旅游發展政策的通知》，目的是在促進引導鄉村旅游的持續健康發展，加快培育貧困地區經濟造血新業態，推進旅游業與二三產業融合發展，要支持有條件的地方發展休閑農業和鄉村旅游。

國家層面的高度重視，透射出一個積極的信號，那就是在我國第一個百年目標來臨之際，旅游是實現脫貧攻堅的主要途徑之一，旅游扶貧是其達成目標的重要抓手，旅游扶貧憑借其強勁的造血功能和巨大的帶動作用，正在成為我國在全面脫貧路上的生力軍。

（三）助力區域發展，精準扶貧為全域旅游的推廣提供土壤

全域旅游最早可以追溯到2016年召開的全國旅游工作會議上。全域旅游的目的是實現區域內外一體化，全景布局系統化，旅游功能差異化，形成“人人是旅游形象，處處是旅游環境”的現代旅游休閑模式。李金早局長指出，中國正按照“創新、協調、綠色、開放、共享”五大發展理念探索全域旅游。未來五年，中國要通過發展旅游幫助1 200～1 400萬貧困人口實現脫貧，占全部脫貧人口的17%～20%。

在精準扶貧的大背景中，作為現代旅游和旅游業發展的新理念、新模式，全域旅游在國家脫貧攻堅過程中，將發揮極大的推動作用。全域旅游作為一種先進的旅游發展理念和發展模式，站在整個旅游產業鏈的高度，充分激活產業鏈或旅游區域內外的一切可用資源，如旅游核心吸引物、旅游配套產品、配套服務及技術等資源，實現全產業鏈整合與融合，并依靠健全的法律法規、保障機制措施進行全域統籌規劃，形成資源集聚、產業融合的發展局面，促進落后地區經濟的發展和貧困人口的脫貧。

三、精準扶貧背景下旅游產業發展存在的問題

（一）追求短期效益缺乏科學規劃

我國很多地方在進行旅游開發時，缺乏科學、合理的規劃做指導，只靠上級領導的主觀想法和認知進行片面的開發與建設，這些規劃大都不系統、不配套、不完整，有旅游建設規劃而缺乏旅游發展規劃，有旅游綜合規劃而沒有旅游項目規劃，有旅游資源開發規劃而缺失旅游產品、市場開發規劃。而且有些地方的旅游規劃項目嚴重脫離實際，片面追求“高大上”“新洋奇”，追求所謂的“眼球經濟”，好口碑輕內容，實際落地操作難度大，經濟效益不顯著。另外，許多地方在開發當地旅游資源，發展旅游產業過程中出現一擁而上、盲目開發的局面，全然沒有考慮當地旅游資源的種類和品質，所有的開發模式都是照搬照抄，哪些熱門就開發哪些，開發出的景區景點也都大同小異，導致旅游資源嚴重破壞，雖然短期內為地方財政帶來一些收益。但從長遠角度分析，諸于此類的開發模式是對地區旅游形象的嚴重破壞，是對景區旅游品牌的毀滅性打擊，致使原本發展很好的旅游產業變成一塊難舍又難留的“雞肋”。歸根結底，這些缺乏科學規劃指導的旅游開發方式，對旅游扶貧的效果產生了極大的毒害影響。

（二）旅游人力資源配置有待提高

旅游業作為提供服務的第三產業，人力資源對旅游發展的重要性不言而喻。旅游人力資源主要是指在旅游活動過程中，提供有形商品或無形服務的旅游服務人員。而旅游服務人員在旅游中的作用取決于旅游人力資源的質量和數量兩個方面。質量是指旅游從業人員的素質，提供服務品質的高低取決于專業素質的好壞，服務的品質也影響著旅游體驗。數量是指從業人員的數量，旅游活動涉及環節多，服務的周期長，內容復雜，一定量的旅游從業人員是旅游活動和旅游項目開展的必要和前提，是旅游開發與管理中極其重要的投入物。

我國貧困地區在發展過程中主要受自然環境與經濟要素兩個因素制約，目前在貧困地區，主要勞動力群體以老年群體、婦女群體以及未成年群體為主，由他們提供的旅游服務在很大程度上并不能滿足游客的旅游需求，真正有勞動技能和服務意愿的中青年群體因為各種各樣的原因，并沒能留在貧困地共同參與旅游脫貧，更不用說從外部引進旅游人才參與旅游開發建設與扶貧工作了。在旅游產業對接方面，缺乏相匹配的優秀企業人才，當地居民參與旅游的人員配置在旅游活動中的層級比較低。目前，我國貧困地區受社會經濟條件、教育等條件的制約，人才供給嚴重匱乏，人力資源配置有待提高，鄉村旅游企業的生產經營因此捉襟見肘。

（三）開發旅游資源的效果不佳

作為旅游開發中的重要因素，土地這種旅游要素在貧困地區的可開發空間廣，開發成本低，是其重要的旅游開發要素，然而目前國內的旅游開發效果不佳。一是土地資源并沒有得到有效的利用，土地閑置率比較高。由于貧困地區多位于深山叢林之處，和現代科技和工業文明相距甚遠，大部分是以從事糧食和作物種植為主要生存方式的居民居住。土地資源較為豐富，然而富足的土地資源并沒有得到合理的利用與配置，特別是有些貧困地區受到自然環境和氣候因素的影響，某些農作物只能種植一季，土地基本全年閑置，利用率較差。二是貧困地區旅游資源的破壞較為嚴重，由于資源驅動型的旅游開發方式一直主導我國的鄉村旅游開發，伴隨旅游的快速發展，空氣、水等環境污染、自然旅游資源過度開發和破壞等問題日益突出。

（四）旅游產業開發手段有待完善

旅游開發一般是充分挖掘當地旅游資源的功能和價值，通過對景點景區及旅游吸引物的規劃與設計，實現和提高旅游目的地的可進入性，建設起完善的旅游配套設施，給予游客在“食、住、行、游、購、娛”方面的旅游體驗，并對旅游資源進行保護的同時，達到保護當地生態環境的目的。

貧困地區多位于深山叢林之處，各項經濟生活基礎設計落后，信息較為閉塞。“小富即安”“得過且過”的思想一直影響著貧困區居民的認知，而且大部分貧困地區受到教育水平及經濟發展條件的制約，大多數村民缺乏更有效益的謀生手段，只能依靠原始土地進行農作物播撒與耕種，維持一家生計，這種近似原始的農業生產方式，在離產業化的道路上還很遠，而且在朝著更高級形式的旅游產業的開發的方向上缺乏必要的指引，在進行旅游產業開發過程中受到資金、人才、技術、項目、政策等條件的限制，導致目前關于貧困地區的旅游產業開發層次比較淺層化，而現存的一些貧困地區的旅游開發項目也只是能達到旅游觀光的目的，還需要向休閑旅游及旅游產業方向發展，相關的旅游開發手段有待完善。

四、精準扶貧背景下旅游產業發展的對策

（一）強化政府主導

貧困地區如果僅依靠自我發展達到自我造血的目的，除了需要賴以依靠的產業，還需要外界力量的幫助與扶持，借助各種對自身發展有利的力量進行產業集聚發展，這樣才能爆發出產業集群的效能，盡快實現脫貧致富。

扶貧關乎國計民生，關乎人民福祉，政府在旅游扶貧開發中，應當發揮其主導作用，保證在組織、資金和政策方面提供支持與助力。在組織方面，政府要在旅游環境營造，區域協作與協調，營銷品牌推廣等方面發揮強大號召力的作用。在資金方面，強化政府在資金引入、資金利用、資金項目監管方面的權威性。在政策層面，政府要對貧困地區的旅游事業有一定的政策偏好，出臺、鼓勵和支持和旅游相關的財政、金融、產業、人才引進、技術開發等方面的政策，在針對重點扶貧示范村，從基礎設施、產業布局、鄉村環境、民房改造以及民居改廁等方面，綜合政策支持，并納入各級政府部門的目標管理。

（二）發揮市場作用

十八大強調，使市場在資源配置中起決定性作用，對于旅游產業而言，市場作用同樣重要。當前貧困區的產業除了農業和種植業，其他產業業態形式很少，而傳統農業產業也只能解決溫飽問題，對生產技術和市場需求都難以把握，產業發展層次比較低，難以達到規模化高度，沒有聚集效應，更沒有擴散和多重效益。而且，外部的扶貧力量幫助貧困地區的脫貧效果也僅限于眼前，可持續發展效果不佳，當外部力量撤走后，貧困地區缺乏自我造血能力，返貧現象較多，返貧速度更快。

因此，要依據社會主義市場經濟的規律，強調市場作用，讓市場主導資源配置的復雜問題，實現組織化、規模化生產，處理協調好利益相關方。在市場組織方面，一是由政府或集體出面進行招商引資，或者以待開發的旅游目的地為單位，分別成立旅游發展公司及配套服務企業，招聘職業經理人和當地居民共同參與管理經營，充分調動當地社區參與的積極性，這是實現貧困地區旅游產業可持續發展的最佳協作形式。二是支持和鼓勵貧困區有一技之長的居民能充分發揮聰明才智，成為產業扶貧帶頭人，牽頭建立“旅游+”的組織形式，同時帶動當地的交通、餐飲、旅游商品、住宿等產業的齊頭并進，在市場開拓、技術、信息等各類服務中，提高貧困區居民的市場參與能力和組織化程度，讓他們切身實際地參與到扶貧工程中。三是在牽涉的利益相關者方面，貧困區產業扶貧既帶有一定的社會屬性，又帶有企業經營管理的市場屬性，因此，需要建立一個良好的經濟利益共同體，協調利益分配問題并共同承擔風險。

（三）鼓勵民眾參與

通過旅游業實現貧困地區精準扶貧，精準助貧，需要鼓勵民眾積極參與到旅游產業發展中。首先，是對貧困區居民自我發展意識的喚醒，樹立脫貧致富奔小康的自信心，激發民眾的參與扶貧的意愿。以多重途徑，增加宣傳力度，短期效益訴諸為各種物質和精神獎勵，長期發展則強調民眾參與旅游產業發展的意義和未來的收獲與回報，調動其參與產業開發的積極性。其次，增強民眾在旅游服務中的專業素質和專業技能。利用知識講座、企業考察、交流分享等方式培訓民眾，并提升從事旅游服務人員的服務素質和服務水平。再次，借鑒典型地區旅游產業扶貧的經驗和方法，因地制宜，針對性實現精準扶貧。例如，優先雇用當地居民加入旅游企業管理中、在扶貧中提供特色農業、民族文化演藝演出等工作機會，增加居民的勞動收入；同時在開展土地租賃與流轉、經營與開辦民宿住宿、當地特色旅游商品的制作與銷售、特色餐飲等方面，對貧困地區居民進行適當的優惠。

（四）創新區域協作機制

各種機制體制的建立與健全是旅游產業在扶貧發展中的有力保障。要積極構建解決協調多方的旅游協作機制，包括跨地區，跨組織的調節機制、分配利益機制、激勵與反饋機制，風險預警機制以及行為約束機制。在貧困區成立統一的旅游產業扶貧小組，在政府部門、旅游行政部門和景區景點單位之間統領與協調，促成貧困區旅游合作新格局形成。在統一發展思路，確定重大利益調整原則和框架下，解決合作中出現的相關問題和困難，實施產業布局一體化、分工協作機制。

（作者單位：湖北大學商學院）