基于制度創(chuàng)新理論的河南省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展研究

劉好強

河南省旅游業(yè)發(fā)展實踐表明，制度安排對旅游業(yè)發(fā)展起到巨大的推動作用。在新的發(fā)展階段，要實現(xiàn)旅游業(yè)支柱產(chǎn)業(yè)的戰(zhàn)略定位，加快旅游業(yè)的轉(zhuǎn)型升級，必須依賴旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展和相應的制度安排作保證。本文在對河南省旅游業(yè)制度安排現(xiàn)狀評析的基礎上，針對旅游業(yè)制度安排存在的問題，提出相應的制度創(chuàng)新策略，以促進河南省旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

一、河南省旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀

河南省旅游資源豐富，旅游業(yè)發(fā)展迅速，已成為推動經(jīng)濟發(fā)展的重要力量。但從旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，河南作為旅游大省，與旅游強省還有一定的差距，河南省的旅游產(chǎn)業(yè)發(fā)展還存在諸多問題，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是河南省旅游產(chǎn)業(yè)規(guī)模小、集中度低，缺少大型的旅游企業(yè)集團，旅游整體競爭力不強。二是旅游精品線路不足，缺少世界級的精品旅游線路。三是旅游產(chǎn)品結(jié)構(gòu)單一，觀光旅游制約了旅游產(chǎn)業(yè)的規(guī)模和效益。四是旅游品牌影響力不強，外向度低。雖然河南省入境旅游人數(shù)和創(chuàng)匯收入增加迅速，但入境人數(shù)增長率和創(chuàng)匯收入增長率等兩個經(jīng)濟指標呈現(xiàn)逐年下降趨勢，這表明河南省旅游業(yè)在吸引國際游客方面還存在問題。五是旅游管理體制問題依然存在，不利于旅游資源的有效利用和保護。六是旅游產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理制約旅游業(yè)的綜合效益。七的旅游資源保護認識不夠，盲目開發(fā)、無序開發(fā)現(xiàn)象仍是造成旅游資源和生態(tài)環(huán)境的破壞的主要原因。八的旅游服務設施和服務質(zhì)量不完善，影響河南旅游業(yè)的整體形象，不利于旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

對于河南旅游業(yè)而言，從根本上來講，旅游業(yè)發(fā)展必須改變以往的數(shù)量型和粗放型的發(fā)展模式，堅持以保持旅游資源和環(huán)境的完整性，強化人們的生態(tài)環(huán)境保護意識，促進旅游業(yè)公平發(fā)展，保護未來社會旅游資源開發(fā)賴以生存的生態(tài)環(huán)境質(zhì)量，才是實現(xiàn)旅游強省目標的有效途徑。本文從制度變遷的視角，在河南省旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)有制度安排評析的基礎上，提出河南省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度創(chuàng)新策略。

二、河南省旅游業(yè)制度安排現(xiàn)狀

（一）現(xiàn)有的旅游法規(guī)制度等已不能適應旅游業(yè)快速發(fā)展的要求

建立完善的旅游法規(guī)和制度體系，是旅游業(yè)持續(xù)快速發(fā)展的根本保障。作為地方性旅游條例，《河南省旅游條例》規(guī)定了旅游業(yè)發(fā)展應當遵循的原則，對引導河南省旅游產(chǎn)業(yè)快速健康發(fā)展、維護旅游市場規(guī)范、保障旅游參與者的合法權益、保護和合理開發(fā)利用旅游資源等發(fā)揮了重要作用。然而，隨著旅游產(chǎn)業(yè)快速發(fā)展，市場規(guī)模迅速擴大，《河南省旅游條例》還未能對旅游發(fā)展中的矛盾與問題進行根本解決，主要表現(xiàn)在以下幾方面。一是旅游市場長期失范，只有通過旅游立法才能加以規(guī)范。如惡性競爭，虛假宣傳廣告等損害了旅游者和經(jīng)營者的合法權益，擾亂了旅游市場秩序，僅依靠旅游行政規(guī)范條例難以得到根本解決。二是旅游資源和環(huán)境保護需要旅游法規(guī)加以規(guī)范。旅游資源和環(huán)境是旅游業(yè)賴以生存和發(fā)展的基礎，旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展依賴于旅游資源的永續(xù)利用。三是河南省旅游業(yè)仍然存在誠信缺失，損害旅游者利益的現(xiàn)象，旅游者的合法權益和旅游服務質(zhì)量只有通過旅游法規(guī)才能得到根本保障。

（二）旅游發(fā)展政策不利于旅游業(yè)的均衡發(fā)展

近幾年，由于政府對旅游業(yè)的重視，持續(xù)加大了旅游投資與旅游招商力度。但從旅游投融資現(xiàn)狀來看，還存在一些問題急需改善，一是與周邊省份相比，旅游投資力度還存在很大差距，需要進一步營造良好的投融資環(huán)境。二是招商引資觀念存在誤區(qū)，在一些地區(qū)，政府作為招商引資的主體，出于政績的考慮，過度強調(diào)旅游投資商的投資收益，忽視被投資地區(qū)社區(qū)居民的利益，社區(qū)居民被旅游投資邊緣化。三是一些旅游景區(qū)和建設項目缺乏科學合理的規(guī)劃，盲目投資現(xiàn)象仍然存在，旅游投融資決策失誤造成旅游資源和資金的浪費。四是旅游投融資效益評價不足，往往注重旅游投融資的規(guī)模和經(jīng)濟效益，忽視其生態(tài)效益和社會效益。

（三）旅游管理體制問題仍是旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙

河南省旅游業(yè)在政府主導發(fā)展戰(zhàn)略的指導下，不斷創(chuàng)新適應旅游業(yè)發(fā)展規(guī)律的旅游管理體制，促進了旅游產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。但從旅游業(yè)發(fā)展現(xiàn)狀來看，體制性障礙仍然是旅游業(yè)發(fā)展的最大制約因素，產(chǎn)權不明晰、所有權與經(jīng)營權不分離、旅游資源多頭管理、職能交叉、條塊分割、各自為政等問題仍比較突出，造成旅游資源的閑置與浪費，影響旅游業(yè)的健康發(fā)展。同時，由于旅游產(chǎn)權主體缺位，旅游資源配置往往依賴于政府的行政指令，地方政府容易出于短期利益的目的，將旅游資源經(jīng)營權轉(zhuǎn)讓給旅游開發(fā)商，再加上對旅游資源利用效率缺乏有效的監(jiān)督，不利于旅游資源的保護和可持續(xù)發(fā)展。

（四）旅游業(yè)發(fā)展理念問題是制約旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的思想根源

旅游業(yè)發(fā)展理念主要是指，人們在旅游業(yè)發(fā)展問題上所持有的觀念、思想、意識形態(tài)等，它會對旅游發(fā)展和經(jīng)營行為產(chǎn)生重要的指導作用。長期以來，旅游業(yè)發(fā)展是以人類的利益為出發(fā)點進行考慮的，這樣的理念容易造成人類中心主義傾向，人們往往在自身利益的驅(qū)動下，過度地強調(diào)人類或者旅游者的價值和利益，而忽視或者無視旅游資源和生態(tài)環(huán)境的價值，對旅游業(yè)發(fā)展所依賴的旅游資源和生態(tài)環(huán)境進行掠奪式開發(fā)，追求經(jīng)濟利益的最大化，極少考慮其行為帶來的生態(tài)后果，這也是導致旅游資源破壞和不可持續(xù)發(fā)展的深刻的思想根源。黃震方也認為，正是人們對旅游業(yè)以及旅游資源和生態(tài)環(huán)境的錯誤認識，以及缺乏必要的旅游倫理意識和環(huán)境道德責任，導致了人們對旅游環(huán)境的破壞行為，從而阻礙了旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。河南省旅游業(yè)的發(fā)展也受這樣的理念的指引，在旅游資源開發(fā)過程中，過分強調(diào)旅游資源的經(jīng)濟利益價值，忽視對旅游資源的保護，一些景區(qū)在缺乏科學規(guī)劃的基礎上盲目開發(fā)和過度開發(fā)，各種人造景觀、違章建筑等破壞了旅游資源和生態(tài)環(huán)境的完整性和可持續(xù)性。

三、河南省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的制度創(chuàng)新

制度安排是指，激勵和約束人們行為的一組規(guī)則，它支配經(jīng)濟單位之間和經(jīng)濟單位內(nèi)部合作和競爭方式的一種安排，而制度創(chuàng)新是指，隨著生產(chǎn)的不斷發(fā)展和市場趨勢的變化而被制定出來的規(guī)則、道德倫理等行為規(guī)范，具體包括管理體制、產(chǎn)權結(jié)構(gòu)、市場規(guī)則以及組織方式等。因此，本文從制度創(chuàng)新的角度，提出河南省旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展策略。

（一）組建權威旅游管理部門，加強旅游宏觀管理

首先，機制創(chuàng)新。要圍繞旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，以及產(chǎn)業(yè)定位理順旅游管理機制，實現(xiàn)對旅游資源和旅游企業(yè)的統(tǒng)一管理，避免因職能交叉、責權利不明確等因素，產(chǎn)生對旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的阻礙作用，形成“統(tǒng)一管理、分工協(xié)作、共同發(fā)展、利益共享”的合作模式。其次，體制創(chuàng)新。建立由旅游發(fā)展委員會統(tǒng)一實施對旅游景區(qū)（點）的行業(yè)管理、其他有關部門參與的管理體制，界定旅游部門與其他部門的職權范圍，形成完善的旅游宏觀管理機制。再次，管理創(chuàng)新。提升河南省旅游局的職權范圍，成立旅游可持續(xù)發(fā)展委員會，提高旅游部門的綜合協(xié)調(diào)能力。最后，職能創(chuàng)新。政府職能應從政府主導向宏觀引導轉(zhuǎn)變，發(fā)揮市場機制配置旅游資源的基礎性作用，促進旅游項目建設和旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展。

（二）完善旅游產(chǎn)業(yè)政策，推動旅游快速發(fā)展

賈生華等認為，旅游業(yè)的產(chǎn)業(yè)屬性和產(chǎn)業(yè)地位的變化在很大程度上，是各種旅游產(chǎn)業(yè)政策發(fā)生變化而誘致的結(jié)果。這也表明，旅游產(chǎn)業(yè)地位以及產(chǎn)業(yè)屬性功能的發(fā)揮也需要相應的旅游產(chǎn)業(yè)政策作保證。對河南省旅游業(yè)來說，只有完善旅游業(yè)的各項產(chǎn)業(yè)政策，才能實現(xiàn)旅游業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

1.完善旅游投融資政策

一是繼續(xù)加大旅游投融資力度，健全旅游投資的引導機制，優(yōu)化旅游投融資宏觀環(huán)境，實現(xiàn)旅游項目和旅游投資資金的有效對接。二是加強旅游投融資管理，完善相關政策和投資管理體制，保障旅游投資商的收益，避免盲目投資和決策失誤。三是拓寬旅游投資資金來源渠道，鼓勵和吸引社會資本投入旅游項目建設，制定扶持優(yōu)惠政策，形成多元化的旅游投資格局。四是支持大型旅游景區(qū)及旅游企業(yè)，通過多種形式進行旅游資源整合，加快其上市融資的步伐。五是加強旅游投融資項目管理，保證旅游社區(qū)居民的利益，促進旅游景區(qū)的和諧健康發(fā)展。

2.完善旅游產(chǎn)業(yè)融合政策

一是加強旅游產(chǎn)業(yè)融合的管理，除了發(fā)揮河南省旅游行政管理職能，還需要建立具有高權威、高效率的監(jiān)管機構(gòu)，增強跨行業(yè)、跨部門的綜合協(xié)調(diào)能力，避免因部門分割、職能不清產(chǎn)生融合障礙。二是必須加大與其他產(chǎn)業(yè)的融合力度，河南省是旅游資源大省，同時也是文化產(chǎn)業(yè)大省，充分挖掘河南旅游資源的優(yōu)勢和內(nèi)涵，創(chuàng)新旅游產(chǎn)業(yè)融合機制。三是加強旅游產(chǎn)業(yè)橫向和縱向融合，加快旅游精品項目建設，打造具有國際影響力的旅游產(chǎn)品，提升河南旅游品牌的影響力和競爭力。同時，還要通過旅游產(chǎn)業(yè)融合政策的支持，實現(xiàn)旅游產(chǎn)業(yè)與農(nóng)業(yè)、工業(yè)等相關產(chǎn)業(yè)的融合，能夠更好地提升河南省旅游業(yè)的規(guī)模和質(zhì)量。

3.完善旅游資源整合政策

首先，整合旅游景區(qū)資源，提高景區(qū)規(guī)模、提升景區(qū)開發(fā)建設和經(jīng)營管理水平。其次，整合營銷資源，形成政府與旅游企業(yè)分工協(xié)作，聯(lián)合營銷，共同打造良好的旅游目的地形象和旅游企業(yè)形象。再次，旅游企業(yè)整合，積極培育大型旅游企業(yè)集團，圍繞旅游核心企業(yè)和相關組織機構(gòu)組建旅游企業(yè)集群，構(gòu)建具有競爭優(yōu)勢的產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式，增強旅游企業(yè)的競爭力和綜合效益。

（三）明晰旅游資源產(chǎn)權，促進旅游資源保護

從產(chǎn)權理論來看，產(chǎn)權是一組權力，包括占有權、使用權、收益權和轉(zhuǎn)讓權。當產(chǎn)權被禁止處置的時候，將會降低資源的實際效用，而在不改變所有者性質(zhì)的前提下，可以使同一資源滿足不同的人在不同時間的不同需要，而且只有在產(chǎn)權可以被分割的情況下，才能提高資源的利用效率。河南省部分地區(qū)旅游資源產(chǎn)權不明晰，是制約旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展的重要障礙，因此，為了實現(xiàn)對旅游資源的有效利用，首先，需要加快明確旅游資源產(chǎn)權主體，完善旅游資源定價與交易機制。其次，對旅游景區(qū)產(chǎn)權委托代理結(jié)構(gòu)進行調(diào)整，通過轉(zhuǎn)讓、拍賣、租賃等多種形式，把部分景區(qū)（點）的經(jīng)營權推向市場，按照市場化運作的方式，整合旅游資源，建立責權明晰、激勵有力、約束有效和各種利益兼顧的旅游景區(qū)管理和運營機制，正確地處理好旅游資源保護與發(fā)展的關系。第三，可以借鑒著名景區(qū)的管理經(jīng)驗，支持實力強、管理經(jīng)驗豐富的景區(qū)，采取兼并、托管、聯(lián)營等方式，對相鄰景區(qū)實施旅游資源的優(yōu)化整合，加快實現(xiàn)旅游資源的有效利用和可持續(xù)發(fā)展。

（四）向有限政府主導模式轉(zhuǎn)變，發(fā)揮發(fā)揮市場機制作用

隨著旅游市場的逐步完善，政府主導型發(fā)展戰(zhàn)略會由于政府過多的干預，以及政府的有限理性、政績導向等因素的影響，阻礙了市場機制作用的發(fā)揮。因此，在旅游業(yè)市場體制逐步完善的過程中，轉(zhuǎn)變政府主導發(fā)展模式，實現(xiàn)由“全能政府”轉(zhuǎn)為“有限政府”，推行“有限政府主導模式”，有限政府主導模式旨在理順政府與市場的關系、企業(yè)與政府之間的關系，有利于市場機制在資源配置中的基礎性作用的發(fā)揮，提高市場運作的效率，發(fā)揮政府主導和市場機制的共同作用，是保證旅游業(yè)可持續(xù)發(fā)展能力的必然途徑。河南省旅游業(yè)也要加快政府職能的轉(zhuǎn)變，堅持政府主導與市場運作相結(jié)合，按市場經(jīng)濟規(guī)律辦事，形成“政府宏觀調(diào)控、行業(yè)自律管理、市場主體支撐、社會力量參與”的發(fā)展機制。

（作者單位：河南財經(jīng)政法大學旅游與會展學院）