近十年我國體育旅游公共政策分析

周姝辰

體育旅游的相關政策是規范旅游市場，促進體育產業發展的重要支撐，本文通過分析我國體育旅游相關的政策內容、產生環境，政策的建立的條件和觸發機制、議程建立的障礙、執行方案及過程與政策執行可行性的內容，了解近十年我國體育旅游相關政策的制定與執行過程，為今后規范政策出臺與評估提供一定參考。

一、我國體育旅游相關政策概述

西藏體委為滿足中外登山愛好者攀登珠穆朗瑪峰的需要，成立了西藏國際體育旅游公司，開啟了中國體育旅游的先河。1986年，我國成立了中國國際體育旅游公司，統籌全國體育旅游。體育旅游的發展也在由傳統觀光旅游向參與體驗性、娛樂休閑性的體育旅游轉變。2007年3月19日，國務院下發《關于加快發展服務業的若干意見（國發[2007]7號）》，指出大力發展旅游、文化、體育和休閑娛樂等服務業；2009年12月1日，國務院下發《國務院關于加快發展旅游業的意見（國發[2009]41號）》，提出推進產業融合、支持體育與旅游相結合，并在相關有條件的地方發展；2010年3月19日，《國務院辦公廳關于加快發展體育產業的指導意見（國辦發[2010]22號）》推進體育產業與旅游產業的互動發展、復合經營，并將其納入重點發展領域，推進業態融合發展；2010年7月23日，國務院辦公廳印發了《貫徹落實國務院關于加快發展旅游業意見重點工作分工方案（國辦函[2010]121號）》，該方案中多處就體育旅游業的相關工作進行了具體安排；2011年4月29日，國家體育總局制定并印發了《體育產業“十二五”規劃（體經字[2011]178號）》，明確指出“以體育旅游為重點，動體育產業與相關產業的復合經營；充分利用體育運動休閑項目、體育賽事活動、大型體育場館等體育資源，大力發展體育旅游業，建一批體育旅游示范區，鼓勵各地建設體育旅游精品項目”；2014年10月2日，國務院出臺了《關于加快發展體育產業促進體育消費的若干意見（國發[2014]46號）》，將促進體育旅游等相關業態發展作為主要任務提出。這些政策涉及體育產業、旅游業、體育旅游服務業與體育旅游產業，反映出市場需求驅動、產業融合驅動與政府推動驅動融合的過程。

二、我國體育旅游相關政策的制定

（一）體育旅游在我國產生的政策環境

第一，到目前為止，我國體育旅游消費者群體形成并初具規模，三類體育旅游消費者已經形成，包括觀賞體育賽事；游覽著名體育場館、體育紀念堂等體育名勝；參與徒步、騎行、漂流、自駕、探險及海上項目等。

第二，體育旅游產品呈現多樣化和區域化發展的特點。2017年，國家體育總局聯合國家旅游局發布15條“十一黃金周體育旅游精品線路”，為鼓勵大眾參與體育旅游，鼓勵體育旅游產業發展，促進體育產業和旅游產業融合。這15條體育旅游精品線路涉及內蒙古阿拉善、黑龍江大小興安嶺、江蘇蘇州、浙江淳安、安徽績溪、福建武夷山、江西瑞金、山東日照、湖北神農架、海南三亞、貴州、云南怒江、甘肅張掖、青海-青藏高原以及新疆奇臺縣等地，遍布15個省、自治區，涵蓋10余種體育項目。

第三，體育旅游中介發展，營銷渠道拓展。

第四，發展環境良好，國家政策文件支持及時，較為有力。

（二）相關政策建立的條件和觸發機制

我國相關體育旅游政策的建立離不開公民個人、利益團體、大眾傳媒與問題自身的作用。

第一，公民個人。運動種類的多元化與旅游休閑動能的不斷健全，促進人民需求增長，刺激體育旅游產業的經濟效益和社會效益。

第二，利益團體。有需求就有供給，旅游產業、體育產業的快速發展刺激了人民的需求，故有關市場在競爭壓力和經濟驅動下，在體育與旅游優勢的共同推動下轉型體育旅游產品，以滿足市場的消費需求，并擴大利潤、保持優勢。

第三，大眾傳媒。制造強大的輿論壓力，使政府決策系統接受來自公眾對發展體育旅游的愿望和要求，并成為連接公眾與政府決策系統的橋梁，讓政府決策系統了解和掌握社會信息。

第四，問題自身。體育旅游產品劃分不明，供給少且結構單一，基建滯后等問題比較突出。相關政策議程建立的觸發機制有以下幾方面。首先，體育旅游具有社會意義，使建立相關的政策具有廣泛的社會基礎。盡管各級政府目前均大力提倡發展體育旅游產業，但我國對如何發展和怎樣發展好體育旅游產業認識不明確。市場中由于企業追求利潤的行為占主導因素，而且有些產品也未被企業定義為體育旅游產品，現有體育旅游產品也并未貼上“體育旅游”的標簽，所以政府難以就產業發展做出可行的戰略規劃。其次，體育旅游滿足了公眾健身、休閑娛樂的生理心理需求，且一定程度上創造了追求經濟效益的機會，所以大部分的體育旅游政策都受到了公眾的歡迎。而體育旅游中的政策議程大多數為實質性議程，社會公眾對體育旅游項目的需求不斷擴大，體育旅游項目提供者也要求政府規范行業秩序。例如，戶外項目危險預防政策等細化政策，或是體育旅游中涉及的利益集團為維護組織利益，積極促使政府出臺的利好政策。

因此，我國體育旅游產業一方面需加強體育旅游指導理論研究，出臺更多規范性、指導性文件政策，規范、扶持、鼓勵相關企業發展，突破束縛不局限于現有體育旅游產業，創新發展模式，探索適合當前階段發展的道路。

（三）相關政策議程建立的障礙

第一，體育旅游的外部性。體育旅游中的經濟主體的活動，對于與該主體活動無關的他人或社會產生的負面影響。

第二，體育旅游信息市場不對稱。在體育旅游市場交易行為過程中，體育旅游經營者和體育旅游者所擁有的交易信息常處于不均衡狀態，形成了體育旅游市場信息不對稱。

第三，體育旅游資源是俱樂部產品。1989年Douglas Pearce在所著的《旅游開發》中，將旅游容量區分為物質容量、環境容量與心理容量，三者均可量化為旅游景區內所接待的人數的最大值。為了在既定的經營期內謀求最大的經濟效益，體育旅游經營者有可能進行超容量經營，造成體育旅游者數量超出承載體育旅游的生態環境的可承受范圍，形成對生態環境的人為性破壞，同時也使得體育旅游者的效用降低。

第四，體育旅游法規缺位。體育旅游資源的產權法規缺位、體育旅游商品知識產權保護法規的缺位、體育旅游市場運行的法規缺位、體育旅游公共服務缺位。

（四）相關政策規劃的原則

第一，信息原則。體育旅游相關政策規劃的過程是體育旅游的信息的收集、整理、加工和利用的過程。規劃體育旅游相關政策很大程度上依賴于信息的全面、具體、準確、及時。

第二，系統原則。體育旅游相關政策因其所在區域、范圍等不同，使其非獨立存在，在社會環境中，體育旅游自身問題間也存在辯證統一的關系。

第三，預測原則。政策的相關規劃是一種活動，能對將來社會發展事務做出設計與方案抉擇。科學預測是保證政策規劃成果的必要前提。

第四，客觀原則。一切從實際出發，體育旅游保障措施應從多個角度制定政策，盡量克服政策規劃過程中的主觀隨意性，從當前體育旅游的發展現狀出發進行規劃。

第五，智囊原則。如體育界、旅游界、經濟界專家人士，運用其的智慧才能，提供政策備選方案。

第六，務實及時效原則。例如，為追求良好的經濟效益和社會價值。《關于大力發展體育旅游的指導意見》是為貫徹落實《國務院辦公廳關于加快發展健身休閑產業的指導意見》和《國務院辦公廳關于進一步擴大旅游文化體育健康養老教育培訓等領域消費的意見》，國家旅游局和體育總局趁熱打鐵，在健身休閑產業發展與體育消費增長的共同驅動下提出的政策，這有利于助力體育旅游的發展。

三、影響相關政策執行的可行性

2016年國務院、國家旅游局、國家體育總局、國家發改委、國務院辦公廳等國家發布的關于旅游的通知、意見、規劃約44項。

第一，政治：政策方案同當前國家在體育領域、第三產業的主要方針相呼應，獲取政治資源支持程度高。

第二，經濟：相關體育旅游發展指導意見獲取政策資源可能性大。

第三，行政：國家體育總局、旅游局以及各級政府部門和體育、旅游部門的執行能力和工作效率上較高。

第四，法律：符合國家憲法和法律的有關原則和條款。

第五，技術：例如前文提及《意見》中的體育旅游目的地、示范基地、精品賽事、精品線路、企業與知名品牌等預測，從當前經濟發展總體趨勢來預測，技術上實現的可能較大。

第六，社會：社會公眾期待和呼吁政府部門制定相關政策扶持體育旅游的發展、規范行業秩序，從而為公眾提供更多的消費選擇和生活方式。

四、結論

第一，支持我國體育旅游產業發展的政策文件多涉及服務業、體育產業、旅游產業等。但國家無專項政策規劃，明晰體育旅游產業定位。

第二，體育旅游是市場、企業、政府融合推動產生的。體育旅游消費者群體初具規模、體育旅游產品多元化、政策環境提供有利土壤。

第三，體育旅游發展中存在結構性社會問題。體育旅游產品與普通旅游產品認識不明確、政府戰略規劃難執行、政策與運行相脫節、財稅投融資政策等金融扶持政策不具體等。

第四，體育旅游相關政策建立的條件有公民、利益集團、大眾傳媒的作用，觸發機制有認識不明確，戰略規劃缺乏實質性落地性的政策，公眾需求推動政策與運行相匹配，體育旅游的理論研究亟待探索與創新。

第五，體育旅游的外部性、信息市場不對稱、體育旅游法規缺位與俱樂部產品的性質，導致相關政策議程建立存在障礙。所以應秉承信息原則、系統原則、預測原則、客觀原則、智囊原則、務實及時效原則進行相關政策規劃。

第六，相關政策具體執行方案及過程以政策內容為導向，相關政策從政治、經濟、行政、法律、技術、社會上的分析來說，是可行有效的。

（作者單位：北京體育大學管理學院）