歐美政府數據共享經驗對我國智慧城市建設的啟示

佟大柱

摘要：在城市信息化發展過程中，各類信息系統在政府部門被廣泛使用，不可避免地帶來政府信息條塊化分割的弊端，政府部門內部“信息孤島”和“信息煙囪”現象普遍存在，這既是我國智慧城市建設過程中面臨的共性問題，同時也是制約智慧城市發展的瓶頸所在。通過分析歐美國家在政府數據共享方面的有效經驗，結合我國實際，文章給出了我國在智慧城市建設過程中的相關思路與對策。

關鍵詞：智慧城市；政府數據；信息共享；數據共享；共享經驗

中圖分類號：TP311 文獻標識碼：A 文章編號：1009-3044（2018）29-0032-02

智慧城市是一種以新一代信息技術為基礎，通過對城市各部分數據進行動態監測、分析、整合和利用，以實現城市智能化管理為目標的一種新型城市形態。我國智慧城市建設過程中數據共享不全面、不充分的現象仍然普遍存在，數據共享問題已經成為束縛智慧城市發展的最主要因素。相關研究指出，中國政府及公共部門制造、使用、占有的信息資源約占全社會信息資源總量的80%[1]，這些巨量的關鍵性公共數據和信息資源如果能夠得到有效的治理，將會積極推動新價值的創建，從而極大地促進中國智慧城市的建設進程。

1 歐美政府數據開放共享的相關經驗

近年來，隨著全球智慧城市建設的迅猛發展，政府數據的共享與開放也引起了各國政府的重視。2016年4月21日，由互聯網之父蒂姆·伯納斯·李創辦的萬維網基金會發布了“開放數據晴雨表”的全球性報告，報告顯示歐美國家在數據開放排名中總體靠前。歐美等國在政府數據共享與開放方面的相關做法值得我國借鑒和學習。

1.1 法律政策引導

美國是全球數據開放運動的領導者，其在建設數據開放政府方面一直走在世界前列。美國從克林頓政府時期啟動“政府績效評估”計劃，政府績效考核的一項法定內容就是跨部門合作機制的建設。[2]2009年奧巴馬簽署了《透明與開放的政府備忘錄》，從國家戰略的高度鼓勵政府各機構之間及政府與私人機構之間進行合作，以提升政府工作效率。隨后2015年7月美國又頒布了《第三份開放政府國家行動計劃》，2016年5月發布了《聯邦大數據研究與開發戰略計劃》，旨在進一步加強美國政府數據共享與開放，促進美國透明政府建設。歐盟至今也頒布了一系列數據開放的政策，2010年3月，歐盟委員會發布了“歐盟2020：智慧、可持續和包容性增長戰略”即“歐盟2020發展戰略”，計劃通過政府公共數據的開放來激發公眾創新能力，從而刺激經濟增長；2011年12月，歐盟委員會發布了《開放數據：創新、增長和透明治理的引擎》報告，提出了政府數據開放戰略的一些具體舉措。

1.2 統一平臺架構

數據開放平臺在政府的數據開放共享中起到基礎性的支撐作用，縱觀國外智慧城市建設中的數據共享成功經驗可以發現，其在智慧城市建設過程中都相應建設了統一的數據開放共享平臺。2009年5月21日美國國家政府數據開放門戶Data.gov正式發布，其提供的開放數據服務不僅包括政府部門的原始數據、國家地理信息等公共數據，而且提供了機讀格式供用戶下載使用，同時網站上還提供多種數據分析工具，用以鼓勵社會組織及公眾對政府開放的數據進行開發利用，不僅從根本上消除了政府和公眾之間信息不對稱的問題，而且還創造了新的商業和就業機會。歐盟國家中有26個都已經建立了國家級開放政府數據門戶， 2015年11月盟委員會啟動了“歐洲數據門戶”（EuropeanData Portal，EDP）[3]的測試版， EDP通過收集歐洲各國政府的數據資源，經過數據整合和格式轉換后統一對外進行數據發布，成為歐洲統一的數據開放門戶，大大提高了整個歐洲地區的政府數據流通性和可獲取性。

1.3 成熟的運作模式

美國在政府數據開放共享中開展了全方位、多層次、多形式的運作模式，主要包括政府合作、政企合作以和政民合作三種方式，這三種運作模式方式既相互獨立又互為補充。美國的數據開放運作模式以需求為導向，方式靈活多變，政府主導、企業運作、民眾參與貫穿于整個數據開放行動之中，這種運作模式既減輕了政府壓力，又調動了企業與民眾參與的積極性，使得整個美國的數據開放進程不斷處于自我成熟和螺旋上升之中。歐洲的政府數據開放模式為跨國共建共享，這個模式包含四個要素，分別是統一的政策指引方向、財政資金的同步跟進、專業完備的培訓機制以及對數據門戶質量評估的重視。[4]通過跨國共建共享，整個歐洲的政府數據開放逐漸形成了一套成熟完善的數據管理體系。

2 我國關于數據開放共享的政策推動及頂層設計

在智慧城市出現之前，我國在電子政務的建設和使用過程中就開始注重政府信息共享問題，早在2002年國家信息化領導小組發布的《關于我國電子政務建設指導意見》中就對部門之間的信息共享提出了原則要求，隨后的幾年我國又陸續發布了多個文件對政府的信息共享在制度和方式上進行了進一步的細化和規范。

在我國開始提出建設智慧城市之后，政府數據共享就作為智慧城市建設的關鍵問題被提了出來，2012年《“十二五”國家政務信息化工程建設規劃》提出統籌部署應用系統，支持跨部門、跨區域的業務協同和信息資源共享。2013年《關于進一步加強政務部門信息共享建設管理的指導意見》中對信息共享的范圍、共享方式進行進一步的明確。2014年印發的《關于促進智慧城市健康發展的指導意見》中明確提出要切實加大信息資源開發共享力度，加強政務部門信息共享和信息更新管理，促進跨部門協同應用。2015年《促進大數據發展行動綱要》中在明確數據共享的同時進一步提出數據資源向社會開放的問題。2015年《國務院辦公廳關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》中提出要“打破信息的地區封鎖和部門分割，著力推動信息共享和整合。”2016年《政務信息資源共享管理暫行辦法》提出要加快推動政務信息系統互聯和公共數據共享，增強政府公信力，提高行政效率，提升服務水平。2016年《“十三五”國家信息化規劃》中提出要加快推進跨部門、跨層級數據資源共享共用，穩步推進公共數據資源向社會開放。但我國在智慧城市建設中政府數據共享所需的標準制定、主觀認識、監督評價等方面還有許多不足，這也造成了我國在智慧城市建設中的信息流通不暢和數據共享不足等現象廣泛存在。

3 我國智慧城市建設過程中的數據共享思路

3.1 加強立法保障

我國現有法律制度中涉及數據開放的立法主要有《中華人民共和國政府信息公開條例》和國務院發布的《國務院關于積極推進“互聯網+”行動的指導意見》《關于運用大數據加強對市場主體服務和監管的若干意見》《促進大數據發展行動綱要》等政策文件[5]。由于缺乏嚴格規范的政府數據開放共享的法律制度，我國智慧城市建設過程中的政府數據開放共享進程一直進展緩慢，阻礙了政府數據開放的依法有序進行。因此要加快政府數據開放共享立法進程，在政府數據開放共享的制度上進行頂層設計和整體布局，明確各部門在數據開放共享流程中的權利和義務，才能保障政府數據開放共享的有序實施于穩步推進。

3.2 健全組織機構

政府數據的共享開放是一項復雜的系統工程，要使這項工程有序推進，必須要有健全的組織機構加以保障。我國可借鑒國外成熟的數據開放共享管理架構，在國家層面設立專門的信息官員負責數據開放與共享工作，同時成立政府數據開放共享綜合領導小組，負責領導和監督各級部門之間的溝通協調以及地方相關組織機構的工作開展，領導小組同時負責政府數據開放共享的標準制定、考核檢查與監督指導工作，賦予地方管理機構相關權利，促進地方政府數據開放共享工作有效開展。地方政府設立政府數據開放共享辦公室，作為承擔數據開放共享工作的管理主體，通過各層級部門之間的相互配合和有效合作，保障政府數據開放共享過程中各個環節的工作有序開展；在政府組織的領導下，成立由社會機構和企業等多方參與的合作伙伴組織，借助社會力量促進政府數據開放共享有效開展，促使我國政府的數據開放共享進入良性循環。

3.3 統一開放平臺

到目前為止，北京、上海、浙江、重慶、武漢和青島等地方政府都相繼推出了各自的地方開放數據的門戶網站，2015年9月5日國務院印發的《促進大數據發展行動綱要》也明確提出在2018年底前要建成國家政府數據統一開放平臺。統一的數據開放平臺能夠打破不同層級、不同部門之間的數據壁壘，消除數據孤島和數據煙囪，通過統一開放平臺，提供符合標準的可供下載數據格式，增加數據易用性和復用度；統一數據開放共享授權和使用協議，明確數據開放共享的前置條件與使用者應遵守的法律規定及社會義務，降低用戶數據下載使用難度；統一數據開放共享安全邊界界定，防止涉密數據外泄，通過數據清洗等技術手段確保用戶隱私數據不被泄露；統一用戶意見反饋及申訴管理，及時吸納用戶意見建議，不斷完善開放共享數據質量。

3.4 擴大利用主體

智慧城市的建設和運行需要一個良好的、平衡的社會生態體系作為支撐，公民和社會組織的積極參與是推動智慧城市建設的一個重要力量。智慧城市中的數據只有被充分開發利用才能真正體現其價值，在政府數據開放共享過程中，要擴大數據使用主體，在政府主導的基礎上，積極引入社會公眾、科技企業、社會機構等第三方組織，積極探索智慧城市數據開放共享新合作模式。鼓勵民眾通過智慧城市中提供的開放共享數據進行創新利用，將公眾由智慧城市使用者轉變為智慧城市數據開發者，使公眾成為政府的合作伙伴；充分發揮政府在智慧城市數據共享利用中的主導地位，通過各種方式鼓勵和吸引全社會力量參與到智慧城市數據開放共享利用中來，在數據開放共享過程中，主動聽取用戶意見，豐富開放共享數據內容，不斷提高數據質量，完善數據下載和服務方式，在數據開發利用過程中充分鼓勵和激發社會使用數據、開發數據的熱情。

4 結束語

從歐美政府數據開放共享的經驗來看，其已經具備一套成熟的法律保障、開放平臺和運作模式管理體系，這套體系在運行的過程中處在不斷完善的螺旋上升通道中。我國智慧城市建設亦較早地抓住了政府數據共享這個關鍵問題，在方案設計、政策指導、路徑機制等方面做了大量工作，大力推進了智慧城市建設過程中的政府數據共享進程，歐美在數據開放共享方面的相關經驗為我國智慧城市建設過程中的數據開放共享提供了有益的經驗借鑒。

參考文獻：

[1] 徐曉日，李思聰.大數據背景下政府信息資源共享問題研究[J].長白學刊，2015（6）：57-61.

[2] 劉密霞. 政府信息共享國際經驗及借鑒[J]. 電子政務， 2017，（6）： 117-125.

[3] European Data Portal[EB/OL]. [2017-03-02].https：//www.europeandataportal.eu/en.

[4] 武琳，伍詩瑜. 歐洲開放政府數據合作模式與實現——跨地區共建共享典范[J]. 情報資料工作， 2017，（4）： 75-80.

[5] 馬文. 中國政府數據開放頂層設計中的程序制度研究[J]. 電子政務， 2017 （5）： 11-18.

【通聯編輯：梁書】