環境公共服務供給的財政制度變遷、現狀評價及數量測度

●張曉偉

環境公共服務供給的財政制度變遷、現狀評價及數量測度

●張曉偉

本文從投入、產出、受益三個角度構建了環境基本公共服務績效評估體系，在中國式分權的框架下評價了環境公共服務供給的現狀。研究結果表明：2006—2014年我國環境公共服務績效的投入、產出和受益得分逐年遞增，居民的受益水平不斷上升；受益得分和產出得分對環境公共服務績效的貢獻率均有部分下降，而投入的貢獻率上升至接近100%，環境公共服務績效結構更加均衡。為此，應綜合考慮環境污染和經濟發展的統籌規劃問題，推進環境公共服務供給的法制化進程。

環境公共服務 財政分權績效評估

一、引言

我國自實行改革開放來，三十多年間經濟年平均增長率始終穩定在9%，遠高于同期平均世界水平。而在經濟高速發展的背后，中國付出著日趨嚴重的環境代價，自然資源消耗過度，環境污染、環境破壞越來越嚴重，環境質量不斷惡化。粗放型經濟增長模式使得環境代價日趨嚴重，在未解決環境“舊賬”的情況下，中國經濟又呈現出新常態，環境污染出現了新的問題：PM2.5、臭氧、水質性缺水等問題進一步凸顯，消費升級帶來的生產領域外的新型環境問題日益突出。隨著經濟社會的發展，公眾已由簡單的對物質的需求轉為對綠色健康食品、優質生活環境的追求。

面對嚴峻的環境污染問題，政府既承受著來自國內居民的壓力，也面臨著國際對中國提出的減少碳排放的要求。地方政府是治理和保護環境的責任主體，國家相關法律法規明確規定了地方領導應對當地環境負責，包括將環境保護目標責任制落實到各政府部門，實行環境質量行政領導負責制以及將環境保護列入官員的績效評價。地方政府作為環境治理的主體，在中國特殊的財政分權下承擔了環境公共服務的大部分支出責任（見表 1）。

地方政府的財政激勵主要取決于財政體制的安排，具體由財政支出制度、收入制度和轉移支付制度的激勵導向決定。目前這方面供給對于地方政府的財政激勵主要表現為三個方面：第一，在GDP作為官員政績考核指標的背景下，地方政府會將可支配的大部分財政支出投入生產性建設來拉動經濟增長，環境公共服務的投入資金數量與財政管理自主度緊密相關；第二，中央與地方政府按照分稅制度劃分收入，某些稅種具有環境保護的作用，環境污染與環境稅費是否發揮了作用息息相關；第三，在財力獲取上，中央通過轉移支付的方式來維持地方基本的資金需要，財政支出與供給的關聯性不強，削弱了地方財政在這方面的主動性與積極性。因此，如何在財政體制改革中完善相關制度設計，使得地方政府在環境公共服務供給中的財政利益與居民利益實現相容，如何才能有效地發揮政府財政稅收激勵約束功能來減少環境污染，這些問題是中國當前乃至今后相當長一段時期內面臨的一項嚴峻課題。

二、環境公共服務中財政激勵的演變過程

這一過程可分為三階段：統收統支（1955-1979）、包干制（1980—1993）以及分稅制（1994至今）。

表1 中央和地方政府的環境公共服務支出比較 單位：億元

（一）統收統支階段地方政府環境公共服務供給

這一時期的財政體制有利于中央集中財力，實現收支平衡。但是財力過于集中，地方財政收支不掛鉤，處于完全被動狀態。與地方聯系更緊密的環境問題開始有明顯的惡化。

1972年參加的第一屆人類環境會議是我國環境保護整體意識的萌芽。1973年我國環境保護會議首次召開，并通過了32字工作方針和第一個環保文件，是環境保護事業的開端。之后成立了首個環保職能部門——國務院環境保護領導小組。1979年環境保護法的頒布實施，使我國環保工作進入有法可依的時代。

表2 統收統支期間的環境保護重大事件

這一時期的環境公共服務供給沒有形成體系，受到預算體制的約束，發揮的作用十分有限。比如相關試行規定中提到，要改革阻礙綜合利用的規章制度，對于有些產品，在稅收和價格政策上要予以傾斜。保護環境和治理“三廢”需因地制宜納入各政府部門的基本建設計劃。

（二）財政包干體制下地方政府環境公共服務供給

這一時期，我國開始實行改革開放和經濟制度轉型，不同于統收統支的高度集權，財政包干體制具備一定靈活性，中央為盤活地方經濟，下放一定權限，擴大地方政府對經濟資源的支配能力，強化其主體意識，激發了其為當地經濟社會發展有所作為的積極性。相應的，在財政收支上，明確劃分中央地方的收支范圍，確保地方政府在承擔一定事權時有財力保障。我國環境公共服務供給體系開始形成，主要有：將環境保護作為我國的一項基本國策；提出“三建設、三同步、三統一”的戰略方針；規劃了2000年的環保目標以及實現途徑和主要對策，并要求相關政府部門制訂相應的環保計劃并落實到位；把強化環境管理確定為工作的中心環節，緩解環保需求不斷上升帶來的資金短缺。

隨著經濟社會的高速發展，我國圍繞“三大政策”又緊接著提出了“新五項制度”。至此，“八項制度”的逐步形成標志著我國環境保護政策完整體系的成立。

（三）分稅制階段地方政府環境公共服務供給

隨著經濟體制的轉變，為在激發地方經濟活力的同時保持中央的宏觀調控能力，我國實行分稅制改革，通過界定中央地方的事權，以此劃分支出范圍；根據事權合理劃分收入。1994年確立的可持續發展原則，要求嚴格落實到環境保護領域。1996年通過的相關計劃綱要確定了要實現兩個根本性轉變。《綱要》同時提出了明確的環境保護目標：到2000年，力求基本控制住環境惡化的趨勢，局部地區的環境質量有所改善；到2010年，實現環境有所好轉，城鄉區域的環境質量有明顯改善。1996年7月，第四屆環境保護大會制定了一系列重大決策和舉措，標志著我國環境保護政策邁出了重要一步。

自1997年起的每年3月，中央召開會議主要討論人口、資源與環境問題，這已成為一項制度。這段時期，中國在污染物總量控制的基礎上還發展了排污權交易制度，并自90年代中期開始，在包頭、開封等6個城市進行了“大氣排污交易”試點。1999年，中美環保局簽訂合作協議，開展了“運用市場機制減少SO2排放的研究”，標志著中國開始將排污權交易運用至解決環境污染問題。

三、環境公共服務供給的現狀評價

（一）環境治理服務的現狀與特征

供給型環境公共服務主要包括：環境污染治理投資、環境財政轉移支付以及政府綠色采購等。環境污染是我國工業化進程中不可避免的問題，而環境污染治理投資作為末端治理，對其惡化趨勢起到了一定的遏制作用，能夠實現生態環境與經濟效益長遠協調發展。

近年我國污染治理投資整體來看是不斷上升的。1991年全部投入資金為170.1億元，GDP占比例為0.78%；2000年資金占GDP比例首次突破1%，達到1.07%；2014年，這一比例達到1.5%。 “十一五”期間，投資總額為21625.1億元，占GDP的1.404%，2011—2014年，我國污染治理投資總額為32892.5億元，GDP占比1.48%。“十二五”與“十一五”相比，有所提升，但按照《國家環境保護“十二五”規劃》的要求，實際投資與需求仍有較大差距。投資總體不足，結構失衡以及效率低下，加之城鎮化、城鄉統籌發展使得各類生活污染治理需求將進一步提升，若無法創新現有機制，今后將會面臨更大需求缺口。

表3 歷年污染治理投資及GDP占比（2006—2014）

經過已有的環境公共服務建設和提供，我國用于生態環境建設的財政投入總量逐年大幅度提升，中央財政支出占比較小，考慮到環境問題有明顯區域性以及地方更貼近基層，絕大多數通過專項轉移支付的方式給地方。中央地方的財政支出中環保支出占比2007年分別為0.3%、2.51%，2012年為0.34%和2.71%，表明環境治理事權主要依靠地方政府完成。由表3可知環境保護的專項轉移支付額度逐年上升。從表4也可以看出各項指標不斷增加，表明財政轉移支付手段在環境治理中的作用越發明顯，同時也體現出環境保護工作的重點在于總量控制、資源節約等環保工作。

表4 2010—2014年環境保護專項轉移支付 單位：億元

財政轉移支付的不足之處在于忽視了生態問題的跨區域性，重縱向輕橫向，要全局性控制改善環境問題，就應努力探索建立縱向為主橫向為輔的轉移支付制度，縮小地區間由于經濟發展、地理位置等因素所導致的財政能力的差距。同時對具有明顯外溢性的區域未健全環境治理補償機制，不利于“誰保護，誰收益；誰破壞，誰付費”意識的形成。

政府綠色采購是指法律承認的政府部門優先購買符合國家綠色認證標準的產品與服務，既有利于優化環境、身體健康，又能保障經濟效益的政府采購行為。一系列政策的出臺促使政府綠色采購逐步成為調控宏觀經濟、保護環境的重要手段，但實際運行中仍存在法律體系不完善，針對實施條例、細則沒有明確規定，使得采購人員有較大自由裁量權，易產生尋租行為等問題。同時由于技術局限，在綠色產品認證方面標準不統一、制度不規范，給采購帶來較大挑戰。

（二）環境監測與信息服務的現狀及特征

相對于治理服務而言，環境監測與信息服務的供給起步要晚一些。2009年環境監測會議的召開才使其正式成為一項制度化的公共服務；環境信息服務也是在相關條例實施以后，環保部制定了信息公開的指南與目錄，公開的環境信息涉及機構基本信息、政策法規、生態環境保護、核輻射安全、環境監察執法、環境質量與監測、環境規劃統計、環境科技標準、行政體制與人事管理、環境宣傳教育、環境保護國際合作等部分組成。

2009年，環保部主動向社會公布885條有關環保的各類信息，發布其他環境信息4768條，較2008年增加960條，增長率為21%。到2012年，公開的政府公文達到831件，發布各類信息1萬多條，“數據中心”新增各類環境數據15萬條。2013年1月1日起正式將PM2.5監測作為工作重心。環境保護部印發相關監測方案，要求繼續做好74個重點城市、496個國控監測站點的六項污染物監測數據的實時發布工作，發布《城市空氣質量月報》，公布重點城市的排名。2014年，環保部發布161個地級以上城市884個監測站點監測到的六類污染物數據、空氣質量指數（AQI）小時均值及日均值，公布重點城市空氣質量排名，每月發布《城市空氣質量月報》，會同中國氣象局在中央電視臺發布重污染天氣預報信息。自2015年1月1日起，338個地級及以上城市共1436個點位均按新標準，實時發布可吸入顆粒物等6項指標監測數據與AQI等信息。

（三）環境監管與應急服務的現狀與特征

環境監管實際就是政府運用法律、行政、教育等手段，對破壞生態環境的行為加以控制，協同人類與自然的關系，保證經濟、生態、社會協同發展所進行的一系列管理活動。目前我國監管體制仍不夠完善，相關部門的法律地位、職責未得到明確規定以及舊機構未及時撤銷產生的機構重疊，造成政府部門權責不清，落實過程中出現不作為或者權力越界等狀況；跨區域監管機構的缺失導致同時涉及多個省市的環境問題無法得到有效解決；群眾參與度低，不利于環保意識的培養，間接加大了監管部門的工作量。

我國環境應急服務相比于西方國家發展較晚。2006年發布的《國家突發公共事件總體應急預案》標志著應急框架的開端，也是我國環境應急服務的起步。此后，在中央率領下，各地方政府相繼成立污染突發事件的應急體系，我國應急服務框架大體形成。2014年，國務院正式印發了修訂后的《國家突發環境事件應急預案》，進一步完善了相應的應急機制。

（四）環境治理服務與環境基礎設施服務的現狀與特征

環境治理服務主要包括水、大氣、噪聲等的防治，對此，國務院分別制定了相應的防治行動計劃。環境基礎設施服務包括環境監測設施、環境科研設施、環境治理設施等。

環保部監測結果顯示，2015年全國338個地級以上城市中，265個城市的AQI超標，占比78.4%，達標的僅占21.6%。全國967個地表水國控監測斷面中，Ⅰ～Ⅲ類、Ⅳ～Ⅴ類和劣Ⅴ類水質斷面分別占64.5%、26.7%和8.8%。(見表5)

四、環境公共服務績效的數量測度

（一）模型構建

表5 環境治理服務與基礎設施概況

（二）指標和數據選擇說明

指標構建方法近似于層次分析法，即有關的因素根據各自的屬性來分層。為保證數據的可比性并使指標在比較中具有實際經濟含義，采用算術平均法來確定層次所分得的比重。考慮到數據的可得性，相關指標見表6。

表6 指標體系

環境基本公共服務績效評估體系由投入、產出和受益這三類指標組成。投入類指標主要有人均環境污染治理投資總額（億元/萬人）、人均城鎮環境基礎設施建設投資（億元/萬人）、工業污染源治理投資（億元/萬人）、當年完成環保驗收項目環保投資（億元/萬人）、環境污染治理投資占GDP比重（%）。

產出類指標主要衡量環境污染治理能力、環境機構密度分布以及環境服務保障能力。依次考察的主要是污水及垃圾治理的供給水平、環境保護機構與治理設施的消費擁擠性和分布可及性。指標有：城市生活垃圾無害化衛生填埋處理量（萬噸/人）、城市生活垃圾無害化衛生填埋處理廠數（座/萬人）、每萬人擁有公廁（座/萬人）、城市生活垃圾衛生填埋無害化處理能力（噸/日）、城市生活垃圾無害化處理廠數（座/萬人）、城市生活垃圾無害化處理量（萬噸/萬人）、城市生活垃圾無害化處理率（%）。

收益類指標主要有：城市生活垃圾無害化處理能力（噸/日）、城市污水處理率（%）、工業廢水處理率（%）、衛生廁所普及率（%）、自來水受益人口占總受益人口比（%）、環境事故（件/年）。

總的來看，投入項指標衡量的是政府的資金投入以及人力資源配置；產出項指標主要評估的是保障供給狀況和機構的分布密度；受益項指標反映的是環境基本公共服務的社會經濟效應以及居民的獲利程度。

（三）環境公共服務績效描述

從表7可以看出，2006—2014年，我國環境公共服務績效各方面得分逐年遞增，表明隨著政府對環境公共服務供給投入的增加，居民的受益水平不斷上升。分類別來看，環境公共服務收益類得分最高，其次是產出類得分，最后是投入類得分。綜合得分從2006年的0.277上升到2014年的0.478，受益得分從2006年的0.453上升至2014年的0.707，產出得分從2006年的0.258上升至2014年的0.420，投入得分從2006年的0.094上升2014年的0.283。

表7 中國環境公共服務績效得分

從2006年到2014年，環境公共服務受益得分、環境公共服務產出得分和環境公共服務投入得分對環境公共服務績效的貢獻也在不斷的發生變化：受益得分和產出得分的貢獻率均有部分下降，投入的貢獻率上升了接近100%，環境公共服務績效結構更加均衡。

表8 中國環境公共服務績效得分

五、結論及政策建議

我國的經濟發展極大程度得益于工業化進程，它是國民生活水平提升的重要動力源。沒有工業化的發展，中國不可能躍身成為世界第二大經濟體，走上現代化建設的道路。但不容忽視的是，工業發展也帶來了環境污染，全國主要環境污染物的排放水平逐年升高，嚴重威脅公眾健康和經濟可持續發展。我國經濟發展的階段性決定了在針對環境污染時，也需分階段根據實際能力來治理。我國巨大的人口基數，較快的經濟發展速度和脆弱的生態承受能力使得我國的環境問題與西方工業化國家存在明顯的不同。因此，我國的環境污染問題需要從經濟發展與環境污染的階段性實際情況出發，綜合考慮環境污染和經濟發展的統籌規劃問題，環境公共服務的提供也無法脫離這一宏觀背景。

基于上文對環境問題的闡述，環境公共服務實現合理分配的路徑在于以下幾點：

第一，前提性改革。首先是戶籍制度改革，要促使公民能享有均衡的環境公共服務，首先就要改變與社會身份相關聯的權利分配模式，即逐步推進我國戶籍制度改革。戶籍制度的改革是以人為本的根本要求。應當深化改革，各省市依據實際情況通過強制性立法讓戶籍回歸本質職能，剝離其附帶的各類隱形利益，保障農民轉移到城鎮后與當地居民享有同等待遇，其意愿表達和評價高低能從實質上給政府政策產生影響，改善因戶籍帶來的資源、福利分配的不平等。其次，就業政策的改革。我國目前現行的并非是“機會公平”的就業政策，城鄉人力資源改革的不同步、政策執行的不到位使得農民工面臨就業歧視，加上自身職業技能、素質的欠缺，迫使其不得不選擇有害于身心健康的重污染工作。推進城鄉就業一體化進程，首先應建立穩定的農村勞動力投入機制，為其提供平等的機會。由于當前我國正處于產業轉型升級階段，傳統勞動密集型產業已不再適應經濟發展，這就同時對農村轉移勞動力的職業技能培訓提出要求；其次，健全就業信息服務與保障體系，提供創業指導，公平地維護勞動者合法權益，將農村勞動力的就業狀況與地方官員政績考核掛鉤；最后，完善失業保險、社保補貼等一系列基礎保障措施，確保惠及所有勞動者。

第二，實現政府環境行政的法治化。隨著政府對生態環境重視程度不斷提高，盡管“環境保護”在財政支出中占比逐年上升，但面臨環保投資需求的不斷增加，投入資金無法保持同步增長。為了釋放地方政府活力，激發其積極性與主動性，應該在中央政府必要的權力約束下，根據地方實際情況下放部分稅權，同時在公共財政引導下構建多投資主體投入環境保護機制，實現資金多樣化，以支持環境公共服務的供給。其次，明確政府與市場的邊界。關鍵是明確政府在經濟領域的職能邊界，哪些該管，哪些不該，做到放權于市場，發揮其在資源配置中的決定性作用，防止腐敗的滋生。同時改進官員政績考核機制，不將GDP作為唯一考核指標，改變地方政府的行為偏好，建立起一套基于公民基本權利保護為核心的干部考核指標體系。最后，提升人大的監督力量。盡管地方人大的能力近年不斷提升，但其監督方式的程序化、內容的不夠全面以及對地方政府的依附性，使其仍處于相對弱勢的地位。在依法治國的背景下，地方人大應把著力點放在重大行政事項的宏觀監督上，將行政監督與當前大局緊密聯系，圍繞涉及廣大人民利益的行政事項開展工作。同時地方政府應將接受人大監督作為工作常態，堅持法無授權不可為、法定職責必須為。

第三，提升環境民主監督力量。首先，加大政府對公民就業能力、環境問題認知以及權力意識培訓的投入。其次，提高公眾公共參與度。環境問題涉及眾多利益者，是一個綜合性概念，只有廣泛汲取公眾的意見需求，才能保證決策的科學性與民主性。同時，激發民眾的環保意識與積極性，使其更加解和服從公共政策，有利于相關部門工作的開展。

第四，推進環境基本公共服務均等化政策。在明確中央地方在環境公共服務供給方面的分工的前提下，實行中央對地方政府的問責制，規范領導權力，增強政府的責任意識，打造服務性政府。同時，樹立正確的政績觀。將環境公共服務納入政績考核，建立服務供給績效評價體系，因地制宜的選定評估指標并設定權重，劃分政府工作重點。同時引入成本——效益，保證體系的合理化、科學性，以標準化方式衡量均等化效果。■

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中南財經政法大學財稅學院）