NGO在評估家庭收養能力中的作用探析

陳予寧+王俊華

[摘 要]本著兒童利益最大化的原則，家庭收養能力評估工作已成為收養兒童過程中不可或缺的程序，但由于我國家庭收養能力評估工作開展較晚，具體采用何種模式仍在探索階段。太倉市通過政府購買服務的方式，委托專業社會組織對家庭收養能力進行第三方評估，初見成效。在實地走訪調研的基礎上，以太倉瑞恩社會工作發展研究中心為個案，探析NGO作為評估機構在參與家庭收養能力評估中發揮的作用，并從彌補社會治理中“市場失靈”與“政府失靈”的角度，提出支持引導NGO參與家庭收養能力評估工作及規避潛在風險的建議，促進兒童收養工作的專業化、規范化、嚴謹化，保障被收養兒童的合法權益。

[關鍵詞]非政府組織 家庭收養能力評估 第三方參與 政府購買

近年來，NGO開始在我國的教育、環保、衛生、扶貧、救濟、社會福利等多個領域發揮著自身獨特而重要的作用[1]，影響不斷擴大，逐步得到承認。NGO（Non-Governmental Organization）一詞來自國外，中文譯為非政府組織，主要指那些政府部門之外的其他社會組織，是第三部門的主要組成部分，在我國也被稱為社會組織。由于自身具有專業性、公益性、互動性等特點，NGO在參與社會治理中具有以問題為導向、注重維護弱勢群體的利益[2]、利于民意表達[3]、降低政府與民眾互動溝通成本等優勢。

通過法定程序實現對非血緣關系兒童的收養是社會需求的體現，關系著社會秩序的穩定與公平正義，是社會治理的重點領域，近年來逐漸有NGO參與其中。在確認收養關系之前進行家庭收養能力的評估，能夠盡可能地避免由于收養家庭條件限制對被收養人造成的二次傷害[4]，真正實現收養工作從“為家的收養”到“為親的收養”的轉變[5]，因此家庭收養能力評估工作意義重大。但我國開展家庭收養能力評估工作時間較短，具體采用何種模式仍在探索階段。

太倉市重視家庭收養能力評估工作的推進，在不斷的探索與創新中形成了第三方獨立評估的模式，通過政府購買服務，委托專業社會組織對太倉市申請收養兒童的家庭進行收養能力評估。充分發揮NGO在評估家庭收養能力中的作用，促進兒童收養工作的專業化、規范化、嚴謹化，是NGO參與社會治理的典型案例。

一、NGO參與評估家庭收養能力工作的現狀——以太倉市為例

（一）NGO參與評估家庭收養能力工作政策供給現狀

為進一步加強收養登記管理工作，完善收養程序，規范收養行為，提升收養評估工作水平，保障被收養兒童合法權益，江蘇省民政廳《關于全面開展收養評估工作的通知》（蘇民事[2014]17號）明確，自2015年1月1日起在全省全面開展收養評估工作。從目前工作推進的情況看，民政部門主要采取第三方獨立評估、福利機構評估以及收養登記處自行評估三種模式，通過約見、面談、家訪、走訪等辦法對收養人的收養動機、經濟狀況、經濟能力、健康狀況、養育安排等十大類指標進行評估考察。

蘇州市于2014年12月31日出臺了《蘇州市收養子女家庭評估實施細則（試行）》，該細則規定，由各地民政部門按有關規定確定有資質的社會組織負責對收養申請人家庭情況進行調查評估。評估機構的工作人員要經過蘇州市民政局組織的相關法律、法規和評估業務培訓，考試合格，由蘇州市民政局頒發證書，持證上崗。

（二）NGO參與評估家庭收養能力工作現狀

在蘇州市已開展家庭收養能力評估工作的7家單位中，大部分都是直接由收養登記處進行家庭收養能力評估工作的。蘇州市太倉通過政府購買服務的方式，委托有專業資質的NGO參與太倉市的家庭收養能力評估工作，成效初顯。該NGO的全稱為瑞恩社會工作發展研究中心（以下簡稱“瑞恩”），是由太倉市成功孵化的NGO，成立于2015年5月12日，主要為社會工作服務機構提供成長支持服務。2015年，共評估家庭收養能力32例，受到收養申請家庭的好評，也吸引了其他地區相關單位前來學習。

二、NGO參與評估家庭收養能力工作運行模式及特點——以“瑞恩”為例

（一）NGO參與評估家庭收養能力工作運行模式

太倉市民政局將“瑞恩”確定為有資質的社會組織，通過政府購買的方式，委托其獨立地對蘇州市太倉的收養申請人在申請收養過程中進行家庭收養能力評估。“瑞恩”目前共有25名團隊成員，其職業涵蓋律師、心理咨詢師以及取得社工資格證的專業社工，家庭收養能力評估工作是由這個團隊中的成員直接進行操作。“瑞恩”在家庭收養能力評估中使用的是江蘇省統一的評估指標體系，按照其中8個一級指標，收養申請人的家庭基本狀況、婚姻狀況、職業與經濟狀況等下設36個三級指標，通過直接與收養申請人約談、走訪調查等形式對家庭收養能力進行綜合性的評估，最終形成一份家庭收養能力評估報告，提交給太倉市民政局，太倉市民政局按照每例2000元的標準對“瑞恩”的服務進行購買。無論評估結果如何，最終是否實現收養，只要收養申請人符合基本條件并正式開始評估，這筆費用就由民政局支付給評估機構。另外，最終是否能夠收養，也并非簡單滿足收養能力指標體系的分數就能實現，“瑞恩”仍要結合實際綜合各種情況給出意見，并反映在評估報告中，這體現的是“瑞恩”在家庭收養能力評估工作中堅持兒童利益最大化的原則，對被收養人充分負責。

（二）NGO參與評估家庭收養能力工作的特點及作用

1.公平性——贏得大眾信任，維護社會公平正義。在收養評估工作中，非政府的性質及第三方機構的角色使得“瑞恩”能夠保持客觀與公平，無需偏向任何一方，既能在兒童利益最大化的原則下按照評估指標逐項細致地對收養申請人各方面的條件進行評估，以便最終形成能夠反映收養申請人收養能力客觀情況的評估報告，真正地實現對兒童負責，保護兒童的利益，又能夠實際接觸收養申請人，并深入其家庭和生活環境進行全面的了解，如有特殊情況，就真實地反映給收養登記處進行討論，使得收養申請人的利益也能得到重視。另外，評估結果與評估費用，即自身利益不掛鉤的付費方式，使得“瑞恩”在與政府合作中的自身利益也得到了保障。穩定的資金支持使“瑞恩”擁有更多的精力投入到家庭收養能力評估工作，不必擔憂自身的發展，因此也更加公平公正，從而更容易贏得大眾的信賴，利于工作的推進。endprint

2.專業性——保證收養評估質量，助力收養工作規范化。“專業性”是NGO能夠在社會治理中充分發揮作用十分重要的特點之一。NGO保證一定的專業性，并具備能夠長期解決某種社會問題的能力，是其日后能夠實現可持續發展的重要決定因素[6]。正是因為團隊成員的專業性，如團隊中有心理咨詢師的參與，“瑞恩”在江蘇省出臺統一的收養標準之前就認識到了收養申請人的心理健康狀況的重要性。因此，在太倉市家庭收養能力評估中都要求收養申請人提供指定機構出具的精神疾病測評報告和心理評估報告，報告中需要檢測的項目及使用的量表也都有清晰明確的規定，在專業性成員構成的基礎上再通過收養評估相關的培訓，由該團隊來承擔收養評估工作，能夠盡可能地保證收養評估中需要的專業性，工作起來會更細致，收養質量也能夠得到保證，從而助力收養工作的規范化。

3.高效性——減輕政府工作壓力，促進政府職能回歸。 除太倉之外，蘇州市其他評估單位的家庭收養能力評估工作主要是由收養登記處的工作人員來進行的。收養登記處的工作人員一般有3～5名，收養登記只是他們眾多工作內容中的一部分。收養評估工作通常歷時6個月左右，本著兒童利益最大化的原則，評估需要涉及收養家庭的方方面面。具體的評估中，評估人員要與公安部門、銀行、醫院等多個機構進行協調溝通，并且要經常深入收養申請家庭，到收養家庭所在的社區，也就是其生活環境中進行走訪了解，才能對某個項目做出打分，十分耗時耗力。仍以太倉為例，太倉市民政局社會事務處共有4名工作人員，就2015年來講，太倉市共評估32例，按照半年能夠完成一份收養評估工作來計算，包括社會事務處處長在內的每一名工作人員都要一個人同時負責4個家庭的收養能力評估。然而，收養評估工作基于公平性的考慮，至少同時需要2～3名工作人員。

NGO參與家庭收養能力評估之后，能夠避免由收養登記處工作人員直接進行評估帶來的因為人力不足收養過程被拉長，評估質量難以保障及政府工作人員自身工作壓力大等問題。在政府購買NGO服務后，政府只需履行好其進行監管的職能，從宏觀把握好包括收養評估工作在內的各項社會事務，有利于實現政府職能回歸。相比政府機構，NGO工作機制靈活，在實踐中便于積累經驗，提高效率，從而保障家庭收養能力評估工作的順利推進，實現高效辦公。這種合作是社會資源的整合，對社會發展來說也是高效的。

三、NGO參與評估家庭收養能力工作中存在的問題

（一）符合資質要求的NGO數量有限，工作推進受發展規模制約

作為社會服務型的NGO，“瑞恩”的工作得到肯定，其他地區的相關單位也希望能夠與“瑞恩”進行合作，但受到自身發展規模的制約，拓展工作內容會對組織人員供給和現有成員造成工作壓力，因此無法推進。其他地區相關單位表示，并非只是想要和“瑞恩”合作，而是希望能有“瑞恩”這樣類似的NGO幫助他們推展工作，但具備這樣能力的NGO 確實是有限的。正如之前太倉市民政局也考慮過將收養申請人的心理健康水平評估交給某個專業的NGO，然而這樣的NGO數量較少，發展規模較小，自身專業性和能力也有限，因此這項工作最終還是交給了醫院進行精神疾病的評估。符合資質要求的NGO數量有限，工作推進受發展規模制約的問題，還存在于社會治理的其他各個方面。

（二）NGO面臨被環境同化的可能，易引發志愿失靈

薩拉蒙在其著作《公共服務中的伙伴》中論述了現代福利國家中政府與NGO之間的關系，提出了著名的“志愿失靈理論”，指出了NGO存在慈善不足、家長作風、業余性以及對象的局限性等幾大缺陷[7]，還提出NGO作為環境的產物，面臨著被環境同化的可能。“志愿失靈理論”是在“市場失靈”與“政府失靈”理論的基礎上提出的，是說社會治理由第三部門參與也并非一定就沒有問題，也存在著一些缺陷。在NGO參與家庭收養能力評估工作的過程中，面對眾多十分渴望收養兒童的家庭，NGO是否能夠堅守兒童利益最大化的原則，公平公正地進行家庭收養能力評估，不被環境同化是很難保證的。

（三）各項收養制度獨立且分散，缺乏信息互通

現行的收養制度大多獨立、分散。就目前來說，確立收養關系之后的跟蹤回訪工作只有個別城市在做，并且工作中還存在許多困難，如人手不足、對現有工作人員造成過大的工作壓力等而使收養退出機制受到可操作性的限制，在實際工作中往往是缺失的。回訪評估可以了解被收養兒童融入家庭的程度，更重要的是及時跟進被收養人及其家庭的最新現狀，這種及時性能夠保證假如存在一些影響兒童利益的問題，能夠被第一時間發現，從而避免對被收養人產生進一步的傷害。收養退出機制，可以盡可能地減少不適合的收養關系對被收養人造成的傷害。因此，在確認收養關系之后，對于收養家庭的跟蹤回訪工作和收養家庭在變得不適合繼續收養時及時解除收養關系上十分重要，而工作推進中遇到的人力不足及可操作性等問題，卻缺乏與家庭收養能力評估之間的信息互通和借鑒，沒有得到積極的應對。

四、完善NGO參與評估家庭收養能力工作的相關思考

（一）重視社會服務型NGO的孵化培育和發展

近年來，社會治理中暴露的問題越來越多，不同領域中都出現了“政府失靈”或“市場失靈”的現象，政府在社會治理的很多方面并沒有足夠的精力去親力親為，有些工作職責所在，有時也不能起到很好的效果，往往是低效的。因此，政府投入一些精力來孵化“瑞恩”這樣的NGO，并且在項目制興起的條件下，利用現有的良好環境，通過政府購買、項目制等形式促成與這批NGO的合作可能是更為高效的做法。當然，在合作中，在給NGO留有獨立發展空間的基礎上，政府也應當完善對于NGO的監督制度，使其接受來自政府主管部門和社會兩方面的監督，防止某些國家利用NGO干預我國政治，保證 NGO的非政治性、非盈利性和獨立性。

另外，對于NGO自身來說，想要實現自身的培育和發展也要提高與政府合作的積極性，加強與政府部門的溝通合作[8]。這對于NGO來說，意味著更為穩定的資金來源，無需一味要求政府直接撥付經費支援，而是通過承接政府項目，提供社會服務等形式，在政策允許的范圍內，通過服務收費得到較為穩定的盈利收入，從而實現更好的發展。endprint

（二）政府發揮監管作用避免志愿失靈

薩拉蒙承認“志愿失靈”的存在，并不是否定NGO作為第三部門在社會治理中發揮積極作用的能力，他認為政府部門與 NGO是長短互補的。因此，在如何避免“志愿失靈”的問題上，薩拉蒙又提出了“委托政府理論”，即政府為達到自己社會治理的目的，而將提供直接對大眾提供公共服務的任務委托給NGO來承擔，也就是本文所介紹的政府購買“瑞恩”服務的合作模式。在這種模式中，雙方是互相依賴，并且能夠揚己之長的，對于被環境同化的可能性，也可以通過加強政府的監督管理來盡可能地避免。另外，當受到政府委托后，NGO還能在自身所不擅長的領域，以達到政府、市場及社會三者多重協同的作用[9]。

（三）支持引導NGO參與收養工作的各個環節

NGO參與評估家庭收養能力表現出公平性、專業性、高效性等幾個特點，從而起到贏得大眾的信任，利于維護社會的公平正義，減輕政府部門的工作壓力，促進政府職能回歸，保證收養評估質量，助力收養工作規范化等主要方面的作用。因此，在家庭收養能力評估工作中，政府應當積極加強與NGO的合作[10]，其他城市也可以結合自身實際，運用政府購買第三方組織服務的形式，將實際操作的工作交給第三方組織，逐漸由收養登記處或福利院自行評估的模式轉向政府購買第三方獨立評估的模式[11]。

另外，在開展收養評估工作的同時，建立配套的跟蹤回訪評估和再評估制度及退出機制，能夠促進收養制度更好地為兒童服務，強化收養制度體系化建設，使各個相關制度之間形成聯系，起到相互促進作用。在制度建立的基礎上，如果能夠使跟蹤回訪及退出機制的工作形成一定的標準，再由民政部門與物價部門共同量化予以定價，最終通過政府購買第三方服務的方式實現，這對于規范收養工作，提高收養質量，更好地對兒童負責意義重大。

（四）明確NGO與政府合作中的授權

NGO與政府合作中的授權問題，即權利來源是法律規章，還是行政機關委托[4]，NGO自身合法性的問題在其登記注冊時已經受到比較嚴格的限制。另外，就收養評估工作來說，政府在與NGO達成合作關系之前，也會對其資質進行基礎的考核，確認其有進行收養評估工作的能力和資質才會與其合作，也就是授權給NGO。但這種授權的程度應當怎樣把握，值得思考和研究。以家庭收養能力評估工作為例，作為政府委托進行家庭收養能力評估的第三方機構，該NGO應當提供一份收養能力評估報告給政府部門，也就是民政部門，最終收養登記處是按照這份評估報告的結果，最終做出是否通過收養申請，還是只是參考其意見，需要明確。筆者以為在目前法律規定不夠完善的現狀下，NGO進行收養評估工作的權利來源是行政機關委托，而不是法律規章，因此這種評估的權利，本身就屬于行政機關，NGO只要給出客觀、真實的評估報告和意見即可。

參考文獻

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