農地入市喚醒“沉睡”土地

郭煦

農村“三塊地”改革，喚醒了農村“沉睡的資產”，將賦予農民更多財產權利，但未來仍需要綜合配套改革。

沿著蜿蜒的鄉村道路向浙江省德清縣莫干山鎮仙潭村方向走，參天翠竹的映襯之下，道路旁3幢紅瓦白墻的樓房格外顯眼。4層樓房隨著時光的變遷而層層疊起，見證了一批又一批人的到來和離開。未來，這里將建起度假酒店，發展休閑旅游產業。

這幾幢樓的“成長經歷”備受關注——它的“前身”為一處6.06畝的閑置廠房，是農村集體經營性建設用地。德清縣本地投資商趙建龍早在2013年就看中了這塊地，等了兩年卻遲遲未有進一步動作。

究其原因，是土地性質“束縛”了發展。根據我國現行的土地管理法規定，農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用于非農業建設。

終于，在2015年初發生了轉機——德清縣成為農地入市試點縣市之一。2015年8月19日，這宗地以協議出讓方式給了趙建龍，成了真正意義上的“全國入市第一宗”。

隨后一切水到渠成。土地有了“合法身份”，趙建龍憑借集體土地使用證，于當年9月6日完成了全國第一筆農村集體經營性建設用地使用權抵押貸款，為部分項目建設提供了前期資金。

2015年初，根據中央要求和全國人大授權，國土部在全國選取了33個縣（區）進行農村土地征收、集體經營性建設用地入市和宅基地制度等三項改革試點。這也被俗稱為農村“三塊地”改革，趙建龍即是本次改革試點的受益者之一。

官方在2017年4月披露的數據顯示，集體經營性建設用地入市地塊已達到278宗，面積約4500畝，總價款約50億元。換句話說，每畝集體經營性建設用地的平均入市價格約為110萬元。

這項改革喚醒了農村“沉睡的資產”，將賦予農民更多財產權利，但未來仍需要綜合配套改革。

農地入市的地方實踐

中央多部門于2017年6月起聯合對33個試點地區展開督察，加強三項改革和農村相關改革的統籌，以及三項試點與本地區經濟社會發展統籌。按照時間安排，33個試點地區的農村“三塊地”改革將在2017年完成，因此，2017年是改革的攻堅決戰年。為了落實改革任務、確保取得預期成效，國土部聯合其他部門一起啟動此次督察工作。

對于此次督察內容，國土部副部長、國家土地副總督察張德霖指出，一是督察改革試點的總體部署，看看地方組織領導是否健全，基礎工作是否扎實；二是督察改革試點的總體進展、成效，根據改革的目標和時間表、路線圖，看看配套制度是否及時出臺、抓緊落實，相關改革任務是否配套跟進，政策銜接是否順暢；三是對“三塊地”制度改革各自的進展情況進行督察，按照好、中、差的標準分別進行評判。

按照此前披露的督察時間表，2017年6月份對33個試點地區的試點工作開展一次交叉督察，9月份對33個試點地區開展一次督察反饋意見落實情況的檢查，11—12月開展試點工作總結評估和深入推進工作。

土地改革試點在2017年底收官，作為試點之一的四川省郫都區，該區試點農村集體經營性建設用地入市，取得了可觀的經濟收入，并進行了現金分紅。

四川省農村集體經營性建設用地入市的“第一槌”，是在距離成都市中心城區半個小時車程的郫都區唐昌鎮戰旗村擂響的。2015年，戰旗村選中了村辦復合肥廠、預制廠和村委會老辦公樓用地入市拍賣，并最終在郫都區公共資源交易服務中心以700多萬元的總價成交。

戰旗村黨總支書記高德敏表示，從入市到開發，該宗地經歷了頒發集體土地所有權證、入市主體提出申請并編制入市方案、表決通過入市方案、區公共資源交易中心組織實施等程序。

此前，拍賣的地塊目前正在打圍施工一個鄉村旅游綜合體。據了解，該項目總建筑面積8800多平方米，主體工程已經封頂，正在進行內外裝修。墻外的道路已經鋪好瀝青裝好路燈，路邊的特色景觀帶基本成型。

高德敏表示，以前農村集體經營性建設用地是“沉睡的資產”，即便有想法也不能動，村子能有今天，首功要歸于這次“土改”。

據統計，截至目前，郫都區已完成30宗353畝農村集體經營性建設用地入市交易，獲得成交價款2.1億元。入市項目的加快建設，帶動發展規模以上養生養老中心、創意農業基地、農耕體驗園160多家，催生了一批農、文、旅共融的新興產業、新興業態和幸福美麗新村。

同樣，浙江省德清縣亦是農地入市試點縣市之一。試點兩年，成功拿下兩個“全國第一”的改革成果；規范、完備的配套機制引來各方學習；成熟的改革經驗贏得國家相關部委的肯定和推廣。

改革紅利在不斷釋放。目前，德清全縣入市土地102宗、758畝，已成交總額1.64億元；惠及8.6萬余人，為農民和村集體帶來1.33億元收入。

在這場農村土地改革中，德清屢次探索創新。

德清中東部的洛舍鎮東衡村，一馬平川的廢礦地上，規劃完善的洛舍眾創園映入眼簾，這是德清集體經營性建設用地首宗異地調整入市項目。

為什么要探索異地調整入市？“一方面，散狀、點狀用地入市后，難以形成規模效應。另一方面，東衡村千畝廢棄礦山等待適合的項目來盤活。”郭志偉解釋，異地調整入市有利于用地規?；瑸榇蛟臁颁撉傩℃偂碧峁娪辛Φ耐恋乇Ｕ稀?/p>

在洛舍眾創園，14家企業已入駐并開工建設。除此以外，德清還規劃了6個異地調整集中入市區塊，更為靈活地盤活“沉睡”的土地資源。

一種擔心隨之到來：土地變得更加值錢，會不會產生權力尋租？

“制度設計時，德清就對這個問題作了鮮明回答?！钡虑蹇h農業局工作人員說，《德清縣農村集體經營性建設用地入市收益分配管理規定（試行）》，對各類方式入市獲得的收益，明確了屬性和用途。如以出讓方式入市的，其入市收益作為集體積累，統一列入集體公積公益金進行管理，并可作為村股份經濟合作社（或村經濟合作社）經營性資產，追加量化成員股權。

更重要的是，隨著“農地入市”試點工作的展開，德清縣已建立完善的市場交易規則，將全縣集體經營性建設用地統一納入縣公共資源交易中心，建立多方協同的入市監管服務機制，初步形成縣域內城鄉統一的建設用地市場。

國土資源部副部長張德霖表示，德清試點改革做出了一系列成效，形成可復制、可推廣的經驗，其改革探索走在全國前列，值得借鑒。

農地入市煥發活力

誰作為農地的“主人”來主導土地入市？浙江省德清縣國土資源局局長郭志偉說，以前是國土部門大包大攬，現在是農民集體包括村級集體和村民小組成為入市的主體，“農村土地制度改革目的之一是為了讓農民分享土地增值收益，讓他們成為土地的主人，激發管理、經營土地的熱情”。郭志偉介紹，針對分屬鎮、村、組三級的集體經營性建設用地，德清縣采用“自主入市、委托入市、合作入市”三種不同的入市方案。原屬于鄉鎮的土地，由鄉鎮資產經營公司等全資下屬公司或其代理人實施入市；屬于村集體所有的土地，由村股份經濟合作社實施入市，村民小組可委托村股份經濟合作社等代理人實施入市?！暗虑蹇h2013年所有經營性資產已完成量化入股，全縣106個村（社區）成立了股份經濟合作組織，33萬農民成為股東。這些合作社具備市場主體資格，成為入市主體”。

農地入市能給村集體帶來收益，村干部就能決定農地入市嗎？德清縣國土資源局副局長邱芳榮介紹說，明確了入市主體，就要把農地入市參與權、知情權和決策權賦予集體和農民。德清縣東衡村黨總支書記章順龍說，為了增加透明度，村里把入市涉及的宗地情況、入市方式、起始地價、收益分配等重大事項進行全程公開、民主決策、民主管理。在入市之前，對于是否入市、怎么入市，由村民表決同意之后，才能上報申請；入市項目獲批后，將地價評估、入市方案、收益分配等進行公開，經村民同意后，項目才能實施。

“改革前，農民和土地的關系更多體現在農用地上，除了宅基地和公益事業用地之外，一般只能被動地通過征地、城鄉建設用地增減掛鉤等政策參與土地管理和土地增值收益分配?！鼻穹紭s說，通過自主入市，農民從“被動”參與到“主動”管理，激發了參與經營性建設用地入市決策的積極性，增強了農民管好土地的意識。

農地入市后，收益如何分配？浙江省德清縣農經站站長周偉國認為，農地入市資金分配既要讓老百姓得利，也要促進集體經濟發展，“平衡好國家、集體和個人這三者的利益，是農村集體經營性建設用地入市試點的重要任務”。

先厘清國家和集體。周偉國說，集體土地和國有土地享有同等價格同等權利時，也要履行相應義務。德清縣采取“按類別、有級差”的方式在入市出讓金中提取部分增值收益調節金，主要用于城鎮和農村基礎設施建設、農村環境整治等支出，以直接、間接的方式反哺給農村，收取比例按土地成交價款的16%—48%不等。截至目前，德清縣共收取3400萬元調節金。

內部怎么分？是不是可以把錢直接分到每個人手里？周偉國說，德清縣農村土地分為村民小組所有和鎮、村集體所有，按所有權不同，利益分配也采用不同的方案。村民小組所有的，土地出讓金由村民小組直接分配，可以分到每家每戶，小組按12%提取公益金。鎮、村集體所有的土地，不能以現金形式直接分給個人，可以用于公共事務建設，或者追加量化股權，也可以用來發展壯大集體經濟，有收益了再進行分紅，防止分光吃盡。東衡村2014年成立了土地股份經濟合作社，全村3000人是股東，剛開始，每股只有680元，通過入市追加量化股權，現在每股增至2000多元。

入市資金的流向關系村民的切身利益，如何對資金進行監管？周偉國說，為防止村集體私自、擅自動用入市資金，土地收益將被納入村里的建設用地專用賬戶，農經站對這筆錢的一舉一動進行監管。村集體要拿錢去投資，需經過村民同意，再向農經站報備，通過審核后，方可付諸實施。

農地入市了，土地資源盤活了，村集體經濟有了長遠收益，農民利益得到了保障。不過，土地入市出讓金還面臨保值、增值難題。周偉國坦言，由于缺少好的項目，目前許多村的出讓金還躺在賬上睡大覺，既不能分走取盡，也無處可投。這個問題，顯然靠一個村的力量難以解決。

產權限制和政策配套成瓶頸

按照試點改革計劃2017底收官，試點成果呈報上級部門進行驗收和評估，對實踐證明可行的，修改完善有關法律；對實踐證明不宜調整的，恢復施行有關法律規定。

有專家表示，過去，農村集體經營性建設用地難以自由流轉，其結果是城市建設用地日漸短缺的同時，城鄉建設用地卻利用粗放，造成大量空閑用地，得以流轉后，將賦予農民更多財產權利，推進城鄉要素平等交換和公共資源均衡配置。

國土資源部調控和監測司巡視員董祚繼表示，農村集體經營性建設用地制度改革的基本思路，是允許規劃確定為經營性用途的存量農村集體建設用地，與國有建設用地享有同等權利，在符合規劃、用途管制和依法取得的前提下，可以出讓、租賃、入股，并完善入市交易規則、服務監管制度和土地增值收益的合理分配機制?，F階段農村所擁有的存量建設用地多達2.5億畝，盤活農村資源，激活農村資產，那么，農村將成為中國經濟增長的“下一個風口”。

集體經營性建設用地入市潛力很大，但董祚繼也表示，改革也面臨諸多困難和矛盾，需要理性看待。例如，由于長期以來對農村土地產權制度建設重視不夠，造成農村土地管理基礎普遍不夠扎實。各種歷史遺留問題錯綜復雜，土地及農房產權資料缺失、權屬爭議、違法違規等情況大量存在，過去私下交易行為問題叢生，這些因素明顯影響到改革的全面推進。

專家認為，按照中央精神，改革應建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。在很多地方改革試點中，由于人均土地增值收益還不算太多，分歧的焦點集中在村民內部分配上，而如果是在大城市周邊，人均土地增值收益動輒百萬計，這時如何建立兼顧國家、集體、個人的分配機制，仍然是需要破解的難題。

此外，基層關心的另一大問題是，企業拍得集體建設用地后能不能和國有建設用地一樣抵押融資？一些地方國土部門干部建議，國家可授權改革試點區縣暫時調整實施擔保法有關條款，經試點證明切實可行后，及時修改擔保法相關條款，消除金融機構顧慮，促使其積極參與改革試點。

實際上，對基層政府工作人員來說此次改革面臨各種困難。四川省郫都區國土部門相關負責人就坦言，隨著試點的不斷深入以及農村土地征收、宅基地制度改革任務的疊加，集體經營性建設用地入市在程序和措施上都面臨瓶頸。

上述負責人表示，一是改革的政策配套跟進不足，農村土地制度改革涉及的利益關系復雜，單一政策支撐難以奏效。當前來看，農村產權金融服務、土地入市的財稅征管和行政審批、土地供后監管等方面的配套政策及制度建設尚屬空白，需要加快研討并協同跟進。

二是土地利用規劃管控缺乏彈性，農村地區建設用地發展空間狹小，就地入市與現有基本農田布局極易沖突。如何在確保基本農田保護面積不減少、質量不降低的前提下，突破現有土地利用規劃管理模式，利用好農村集體經營性建設用地，確實是一個難題。

三是農村土地二級市場沒有放開。二級市場交易管理涉及國土、房產、工商等多個部門，由于沒有統一匯總和發布信息的渠道，造成了交易信息不對稱，增加了政府精準調控的難度，土地違規交易和隱性交易的隱患無法消除，不利于農村土地市場的健康發展。

四川邁高旅游資源開發有限公司董事長張旭東認為，農村集體經營性建設用地入市，要想真正實現與國有建設用地的同價同權，順利進行抵押融資是一把重要的尺子。但是，目前對此提供抵押貸款服務的金融機構很少，這對改革進程是一個很大的掣肘。

值得一提的是，有專家認為，改革成敗與否，土地用途規劃是關鍵。目前農村集體經營性建設用地入市試點中，被拍賣的土地多用于工業、倉儲用地，少量用于商貿用地，也有一些沿海試點地區嘗試將入市后的地塊用于住宅地產開發，也就是俗稱的“商住兩用”型地產。

在成都，很多“不差錢”的投資者同樣相中了農村經營性建設用地潛在的巨大市場價值。但是，在對改革政策進行一定了解后，有投資者就表示，如果完全按現行改革文件來操作，在試點區域投資“商住兩用”型地產開發，產權和交易都是今后很難繞過的“一道坎”。

上述專家表示，“農地入市”的核心之一是分配，建議國家層面結合戶籍制度、農村產權制度、農村經營體制、農村社會治理等農村綜合性改革，統籌研究農村集體經濟組織成員資格認定和農村集體資產分配的問題，并出臺相關指導意見。