國內(nèi)外電力體制改革研究

李敏，王洪奎

（1.廣東電網(wǎng)有限責任公司陽江供電局，廣東陽江 529500；2.中電聯(lián)（北京）科技發(fā)展有限公司，北京 100055）

在能源危機的背景下，電力體制改革日新月異，英國、美國作為發(fā)達國家走在前列，率先制定了符合各自國情的電力體制改革方案。英國電力體制改革的核心是實現(xiàn)廠網(wǎng)徹底分離、配輸分開、用戶自由選擇供電商，分解電力系統(tǒng)的發(fā)電、輸電、配電、售電4個環(huán)節(jié)。美國電力體制改革的核心是發(fā)電和售電環(huán)節(jié)放松管制，鼓勵競爭；輸配電環(huán)節(jié)進行壟斷，加強監(jiān)督，讓購電、售電雙方享受平等輸電服務(wù)，建立可電力批發(fā)的市場，實現(xiàn)發(fā)電側(cè)和售電側(cè)的競爭。國外電改大都很成功，但也有失敗之處，不同的電改適合不同的國家[1-3]。

本文通過分析國外電改的政策以及取得的成效，結(jié)合我國新電改的政策和方向，列出現(xiàn)行新電改下我國依然面臨著許多機遇和挑戰(zhàn)，對新電改下試點地區(qū)的政策和數(shù)量對比可知，我國對電力體制改革的重視程度持續(xù)上升。我國下一步的目標將是鼓勵開發(fā)新能源，推能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，建立一個綠色低碳、節(jié)能減排和更加安全可靠、實現(xiàn)綜合資源優(yōu)化配置的新型電力治理體系，推動我國電力生產(chǎn)、消費及技術(shù)結(jié)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)型竟[4-5]。

1 國外電力體制改革的措施及挑戰(zhàn)

每個國家都要經(jīng)歷電力體制改革，自1990年英國首先嘗試以市場為基礎(chǔ)的電力體制改革以來，主要西方國家和地區(qū)都開展了或準備開展電力體制改革，其中最具代表性的是英國和美國。

1.1 英國電力體制改革

英國是電力體制改革的先驅(qū)，它歷經(jīng)了3次改革（見圖1）：

1）1990—2001年的集中競價模式（POOL階段）。完成私有化，實現(xiàn)發(fā)電側(cè)競價和用戶端自由選擇供電商，但價格傳導(dǎo)通道的割裂以及交易機制存在缺陷，導(dǎo)致改革結(jié)果未達初衷。

3）2001—2005年的雙邊交易模式（NETA階段）。NETA的核心是建立以中長期雙邊合同為主，平衡機制為輔的市場交易模式，為此英國放開售了電端管制，引入期貨市場、平衡市場以及長、中、短期交易合同，形成自由化市場，改革實現(xiàn)電價顯著下降，電價走勢更為穩(wěn)定。

3）2005年至今的英國電力貿(mào)易機制和傳輸機制（BETTA階段）。以NETA模式為基礎(chǔ)，加入蘇格蘭電力市場，建立全英范圍內(nèi)的競爭性電力市場，統(tǒng)一電力交易、平衡和結(jié)算系統(tǒng)，建立統(tǒng)一電力傳輸定價方法和電網(wǎng)使用合同體系[4]。

另外，為了應(yīng)對氣候變化，鼓勵低碳能源發(fā)展，英國政府在2011年繼續(xù)出臺深化改革的政策，并確定了2050年實現(xiàn)無碳化發(fā)電的目標，或預(yù)示著將進行第4輪電力改革。

1.2 美國電力體制改革

美國電力改革改革的核心是放松管制，引入競爭，提高效率，降低電價。美國電改進程見圖2，其路徑是：將輸電領(lǐng)域作為自然壟斷環(huán)節(jié)獨立出來，同時放開發(fā)電領(lǐng)域和配供電零售領(lǐng)域，讓購售雙方享受平等的輸電服務(wù)，并建立電力批發(fā)市場，實現(xiàn)發(fā)售電側(cè)的競爭。電改完成后，多個州的電力市場均形成了不同的模式，其中較典型的有加州模式和PJM模式（見圖3）。加州模式參考英國電力庫（POOL）模式，存在過高的開放程度、簡單的交易和運行機制、價格傳導(dǎo)通道的割裂等缺陷，在電力供給趨于緊張的背景下，購電價格急劇上漲，導(dǎo)致大量供電商破產(chǎn)。PJM模式擁有靈活的交易機制、多樣化的交易種類、完善的市場運行機制、高效的服務(wù)響應(yīng)，使PJM電力市場成為一個比較成功的模式。

圖1 英國電改進程圖Fig.1 The process of Britain’s electric power reform

圖2 美國電改進程圖Fig.2 The process of American power reform

圖3 美國PJM模式Fig.3 The modes of PJM in the USA

電力體制改革是復(fù)雜的系統(tǒng)工程，由于電力體制改革條件和改革目標不同，所采用改革模式及改革歷程都存在差異，各國電改須立足國情、因地制宜地探索改革路徑，決不能照抄照搬，應(yīng)根據(jù)形勢變化和改革實施情況進行調(diào)整。

2 我國的電力體制改革

2.1 電改“5號文”

2002年，中國亦以英國模式為范本啟動電改，發(fā)布了電力體制改革方案（國發(fā)[2002]5號）電改五號文確定以政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開、競價上網(wǎng)為主要任務(wù)，構(gòu)建政府監(jiān)管下的政企分開、公平競爭、開放有序、健康發(fā)展的電力市場體系。同時，組建國家電監(jiān)會，行使監(jiān)管職能。盡管中國電力體制改革在一定程度上復(fù)制了撒切爾對英國電力的改革思路，但是并沒有搞私有化，而是堅持國有化，因此電力改革只成功進行了前2步，其他改革均陷入停滯。“5號文”啟動改革以后，“廠網(wǎng)分開”做得比較徹底，將電網(wǎng)的發(fā)電環(huán)節(jié)完全分離，形成了相互競爭的五大電力集團。由于相互之間的競爭，這些年我國發(fā)電行業(yè)的投資規(guī)模和裝機容量不斷擴大，基本解決了“電荒”問題。電改前和電改后電力交易模式如圖4、圖5所示。

圖4 電改前的電力交易模式Fig.4 The electricity exchange model before power reform

圖5 電改后的電力交易模式Fig.5 The electricity exchange model after power reform

2.2 電改“9號文”

2015年3月26日，中共中央國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步深化電力體制改革的若干意見》中發(fā)[2015]9號文（下稱“9號文”）[2]，標志著新一輪電力體制改革大幕開啟。新一輪電力體制改革主要對競爭領(lǐng)域建立市場，在自然壟斷領(lǐng)域?qū)嵤┯行ПO(jiān)管而展開，核心涉及到輸配電價改革、電力市場建設(shè)、電力交易機構(gòu)組建和運行、放開發(fā)用電計劃、售電側(cè)改革5個領(lǐng)域。明確了此次電力體制改革方案“三放開、一獨立、三強化”的總體思路（見圖6）。

圖6 “9號文”電力改革路徑Fig.6 The path of new electric power reform as stipulated by No.9 Document

本次改革不再以拆分來實現(xiàn)市場化，而是構(gòu)建有效競爭的市場結(jié)構(gòu)和市場體系，形成主要由市場決定能源價格的機制。在電價方面，改革之后，電價將主要分為發(fā)電價格、輸配電價、售電價格，其中輸配電價由政府核定，分步實現(xiàn)發(fā)售電價格由市場形成，居民、農(nóng)業(yè)、重要公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電繼續(xù)執(zhí)行政府定價。因此，本輪電改的變量主要是競爭性環(huán)節(jié)的發(fā)售電價格。此次電改的最大福利便是放開售電側(cè)，雖然居民、農(nóng)業(yè)公用事業(yè)和公益性服務(wù)等用電繼續(xù)由政府定價，但放開了占到全國用電量80%左右的工商業(yè)用電交易市場，這又是很大一個商機。

從9號文所提及的電改方案來看，基本上還是2002年5號文的延續(xù)，因其對電網(wǎng)利益觸動不夠直接，此次改革方案被認為偏于保守，但可操作性很高，雖然沒有拆分電網(wǎng)，但改變了電網(wǎng)的盈利模式，使電網(wǎng)從盈利性單位變?yōu)楣檬聵I(yè)單位，只能收取政府監(jiān)管下的“過路費”，對于解決國內(nèi)電力行業(yè)中存在的具體問題，是一種阻力較小但收效明顯的改革辦法。其最大的亮點在于積極理順交易機制、推進價格改革、形成競爭性售電市場，并沒有超出5號文制定的改革方向。從方案的內(nèi)容來看，管理層還是采取了一種漸進性、試點性的改革思路，避免大刀闊斧改革所帶來的不可控[5]。

2.3 新電改的進程及試點工作

新電力體制改革實施一年多，試點范圍擴展速度超過市場預(yù)期，2016年9月，發(fā)改委密集批復(fù)了13個省市的電改方案，意味著電力體制改革全面推開的時機已基本成熟。按照“試點先行，摸索經(jīng)驗，總結(jié)經(jīng)驗，全國推開”的慣例，電改推進到了“全國推開”的階段。截止2016年9月份已有30家省級電力市場交易中心相繼成立、30多家省級電網(wǎng)公司加入輸配電價格改革試點和售電側(cè)改革試點，并已有了云南、貴州、山西和廣西省等多個新電力體制改革的綜合試點。近年來電改方案進程見表1。

表1 近幾年來電改方案的進程Tab.1 The process of power reform program in recent years

2.4 新電力體制改革的挑戰(zhàn)

盡管九號文和相關(guān)配套文件為中國電力產(chǎn)業(yè)的平穩(wěn)運行提供了很好的起點，但要讓電力體系在市場和政府監(jiān)管的基礎(chǔ)上有效運轉(zhuǎn)，仍然有許多的挑戰(zhàn)需要決策者予以關(guān)注。

1）政府監(jiān)管能力的挑戰(zhàn)。在電力領(lǐng)域，監(jiān)管與市場相輔相成。沒有強大而有效的監(jiān)管，發(fā)電側(cè)的效率紅利就難以實現(xiàn)、電網(wǎng)企業(yè)的投資、運營成本以及可能的利益輸送問題就難以解決。因此，電力體制改革必然包含著電力監(jiān)管的升級和強化。

2）成本加成定價方式的挑戰(zhàn)。“成本加成定價”，即所謂的準許成本加合理收益的模式。這種方法的核心在于成本核算，而由于電力生產(chǎn)或輸配企業(yè)與電力價格監(jiān)管部門之間的信息不對稱，電力成本核算是一項重大挑戰(zhàn)。

3）“2個確保”帶來的挑戰(zhàn)。配套文件中明確了“確保可再生能源優(yōu)先發(fā)電，確保居民優(yōu)先用電”。因此，為了推動電力市場化改革，如何設(shè)計最合適兼顧雙方的政策或措施也是一個不小的挑戰(zhàn)。

4）重大責任劃分的挑戰(zhàn)。配套文件把電力市場建設(shè)監(jiān)督的最終責任賦予了中央各相關(guān)部委、國家能源局和省政府。由于三者的權(quán)限不同，政策工具不同，目標和任務(wù)也不同，三者共同負責的制度安排在實際運轉(zhuǎn)中可能會面臨較大的考驗。

5）電力信息安全的挑戰(zhàn)。電力是國之重器，2010年伊朗核電站“震網(wǎng)”病毒事件、2015年烏克蘭電網(wǎng)遭受惡意代碼攻擊事件，都表明電力信息安全措施的制定和實施迫在眉睫，這也是一個很大的挑戰(zhàn)。

2.5 推動能源互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展

能源互聯(lián)網(wǎng)是一種構(gòu)建在分布式儲能裝置和可再生能源發(fā)電基礎(chǔ)上的新興電網(wǎng)結(jié)構(gòu)，它采用電力電子技術(shù)、信息技術(shù)和能源管理技術(shù)、互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)，通過能量采集、能耗分析、能源管理來實現(xiàn)能源多向互聯(lián)的低碳環(huán)保和能源高效利用的新理念。2016年2月29日發(fā)改委《關(guān)于推進“互聯(lián)網(wǎng)+”智慧能源發(fā)展的指導(dǎo)意見》指出，要大力發(fā)展能源互聯(lián)網(wǎng)，由于目前國內(nèi)在這些方面比較薄弱，目前我國推行能源互聯(lián)網(wǎng)的建設(shè)工作采取的模式是“試點+推廣”，具體將分為2個階段推進，先期開展試點示范，后續(xù)進行推廣應(yīng)用，確保取得實效。第一階段：2016—2018年，建成一批不同類型和規(guī)模的能源互聯(lián)網(wǎng)試點示范項目；第二階段：2019—2025年，著力推進能源互聯(lián)網(wǎng)多元化、規(guī)模化發(fā)展，初步建成能源互聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)體系，成為經(jīng)濟增長重要驅(qū)動力。

未來的能源行業(yè)在用戶側(cè)會非常多元化，會有很多小型售電企業(yè)出現(xiàn)。以前的能源行業(yè)，無論發(fā)電、電網(wǎng)建設(shè)，還是用戶側(cè)電力銷售，基本上都是由國網(wǎng)、五大電力等企業(yè)來進行統(tǒng)一規(guī)劃、建設(shè)、投資和運營的。分布式能源使消費者身份相應(yīng)發(fā)生變化，變成產(chǎn)銷一體的消費者。因我國能源行業(yè)長期被壟斷，有關(guān)信息掌握在少數(shù)人手中，此前消費者通常無法獲得參與機會。而能源互聯(lián)網(wǎng)新系統(tǒng)下，消費者與能源供應(yīng)者之間需要互動，這種封閉格局將被打破。國家鼓勵利用互聯(lián)網(wǎng)理念，積極探索能源互聯(lián)網(wǎng)與不同行業(yè)融合發(fā)展新途徑，同時鼓勵利用互聯(lián)網(wǎng)手段，在大型建筑、場館、園區(qū)、島嶼、城鎮(zhèn)等不同規(guī)模范圍內(nèi)開展能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)應(yīng)用、商業(yè)模式和政策創(chuàng)新試點，內(nèi)容包括多能協(xié)同能源網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化建設(shè)與協(xié)同運營、清潔能源互聯(lián)網(wǎng)化交易、綠色貨幣與綠色證書等能源衍生品交易運營管理、電動汽車與儲能互聯(lián)網(wǎng)化運營、能源大數(shù)據(jù)應(yīng)用服務(wù)等[6]。

3 結(jié)語

電力工業(yè)是國民經(jīng)濟的重要基礎(chǔ)工業(yè)，是國家經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略中的重點和先導(dǎo)企業(yè)，它的發(fā)展是社會進步和人民生活水平不斷提高的需要。當前，世界電力改革發(fā)展形勢已經(jīng)發(fā)生巨大變化。隨著新能源的開發(fā)、能源互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)快速發(fā)展、電力企業(yè)全球化競爭加劇等，各國正在重新認識電力發(fā)展的方向和目標，不斷地調(diào)整電力市場模式和機制。由國際電力市場的發(fā)展最新動向可知，盡管各國發(fā)展特點不同，但共同的趨勢是向低碳環(huán)保方向發(fā)展。從國外電改經(jīng)驗來看，中國電力改革發(fā)展之路，必須充分尊重自己本身的情況和基本國情。近幾年來，節(jié)能減排的政策頻出，意味著未來全國節(jié)能減排形勢更加嚴峻。在此背景下，清潔能源發(fā)電繼續(xù)快速發(fā)展，未來一段時期，除發(fā)展清潔高效、大容量燃煤機組外，還應(yīng)積極推進西南地區(qū)各型水電站建設(shè)，在確保安全的基礎(chǔ)上高效發(fā)展核電，同時還將加強并網(wǎng)配套工程建設(shè)，有效發(fā)展風電，積極發(fā)展太陽能、生物質(zhì)能、地熱能等其他新能源。未來電力行業(yè)監(jiān)管工作將進一步加強，電價改革依舊是深化經(jīng)濟體制改革的重點工作之一。深化資源性產(chǎn)品價格體制改革，穩(wěn)妥推進電價改革，實施居民階梯電價改革方案，開展競價上網(wǎng)和輸配電價改革試點，推進銷售電價分類改革，完善水電、核電及可再生能源發(fā)電定價機制，仍將是未來5～10 a的主要改革內(nèi)容。分布式電源的發(fā)展問題在電改新方案中獲得了足夠的重視，落實可再生能源發(fā)電制度在文件中被一再提及。風電、太陽能等新能源雖然發(fā)電成本較高，但在環(huán)境污染下，政策保障落實力度將加大。隨著未來幾年電力行業(yè)節(jié)能減排壓力的進一步加大，宏觀調(diào)控將使用電量增速趨緩，電價上調(diào)也將使電量競爭更加激烈，能源互聯(lián)網(wǎng)下電力將呈現(xiàn)多元化發(fā)展，發(fā)電企業(yè)將面臨更加嚴峻的形勢，這勢必繼續(xù)推動發(fā)電企業(yè)戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型步伐，我國的電力體制改革還有很長的路要走。

[1]楊富.電力改革十年，譜寫輝煌樂章[C]//超超臨界機組技術(shù)交流年會論文集，2012.

[2]李永東，苑國鋒，高躍.新能源發(fā)電技術(shù)綜述[C]//中國電工技術(shù)學(xué)會第八次學(xué)術(shù)會議論文集，2004.

[3]興業(yè)證券研究所.一聲電改春雷動，萬億藍海自始開[R].北京：證券研究報告，2015.

[4]王麗娟.郭焦鋒:新一輪電力體制改革已進入全面推進階段[EB/OL].（2016-06-14）[2016-10-18]http://www.cet.com.cn/ycpd/sdyd/1817125.shtml