建立流域重點企業污染強制責任保險制度探析

劉漢坤

（南開大學法學院，天津300071）

水污染的日趨嚴重引起了學者對以流域為單位進行治理的思考。呂忠梅針對流域具有自然統一性和資源的功能統一性特點進行論述，認為不同流域的經濟社會發展不均衡，污染狀況亦不同，應建立流域水污染控制體制[1]。王燦發也提出類似觀點，認為我國水污染治理因流域跨越多行政區而變得復雜，難以統一防治，并滋生地方保護主義，導致水污染防治不力[2]。張曉[3]，王媛等[4]也支持上述觀點，即水污染防治應當根據流域設置管理體制，通過“河長制”對河流湖泊形成的水系進行統一管理，超越行政區劃，排除地方保護主義，把水污染防治立法落到實處。

污染強制責任保險制度被寫入了2014年新《環境保護法》第52條，但只是原則性的鼓勵條款，竺效指出實施措施還有待《水污染防治法》《大氣污染防治法》及將來的“土壤污染防治法”等做出具體規定［5］。王燦發提出我國當前仍沒有相應的水污染強制責任保險立法，任意保險無法滿足現今的水污染事件治理需要［7］。結合上述專家學者觀點，筆者認為針對現今水污染治理的狀況，應當建立流域水污染強制責任保險制度。

一、我國水污染立法現狀

我國自20世紀90年代開始水污染事件頻發，淮河水污染事件、沱江水污染事件、松花江水污染事件等重大污染事件都造成了數以億元計的經濟損失，使數萬甚至數百萬人用水緊張。然而，我國過去環境保護以條塊管轄為主，不同地區、不同部門分別行駛管轄權，“多龍治水”，導致行政效率低下，甚至出現重復管轄和無人管轄的窘境。由于地方保護主義現象嚴重，環境保護法規難以有效實施。在區域水污染防治領域，僅有國務院針對淮河嚴重的污染狀況制訂的《淮河流域水污染防治暫行條例》，流域治理水污染法律嚴重缺失。2016年9月23日中共中央辦公廳、國務院辦公廳發布《關于省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度改革試點工作的指導意見》，確立了垂直管理的新環境保護監測監察執法體制，一定程度上是破冰之舉。然而，這一改革對于水污染防治還遠遠不夠。2016年12月11日由中共中央辦公廳和國務院辦公廳發布《關于全面推行河長制的意見》，標志著我國對于水污染防治進入新紀元。

我國2014年新修訂的《環境保護法》第52條以原則性鼓勵條款，規定了強制責任保險制度。然而，法律執行主體、投保人范圍、投保金額、各類程序性事項的相關規定仍是空白，無法滿足強制責任保險制度推行的現實需要。多地根據《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》進行了強制責任保險的試點工作，也只有《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》從操作性和充足性等因素符合制度實施的基本要求，多數地區和系統由于缺少上位法，缺乏實體性規范而難以達到滿意的效果。

二、流域重點企業建立強制責任保險制度的必要性

（一）建立水污染強制責任保險的必要性

目前，我國水污染現狀仍十分嚴重，水污染防治制度的構建存在一定漏洞，水污染的根本治理難以落實。構建完善的水污染保險制度能夠一定程度上彌補水污染造成的損失，亦可以通過保險制度確保污染者付費，使污染成本內部化，一定程度遏制污染事件的發生，同時減輕政府對于治理水污染的財政壓力。

水污染事件因其擴散速度快、影響范圍廣往往給環境、社會和個人帶來巨大的經濟損失，甚至造成對身體權和生命權的侵害。污染所帶來的巨額經濟損失又往往是污染者無法承擔的，導致權利受到侵害的農牧業者及飲水患病者無法得到相應的賠償，甚至被污染者無處申辯，進而引發一系列不穩定問題。強制污染責任保險制度可以根據重點污染企業的環境風險狀況，強制收取相應保費，并以該保費作為污染事件的賠償資金，降低企業的經營風險，使中小企業免于破產命運，同時使被污染者得到相應的賠償，維護社會的公平正義。

（二）以流域建立強制責任保險的必要性

由于水污染具有“一河一征”的特點，不同河流的污染狀況、自凈能力等存在差異，其污染風險和污染的治理成本也不相同；不同河流由于地處不同地區，經濟社會環境也存在差異，因而，建立統一標準的環境強制責任保險制度未必符合每一條河流的實際，應根據流域實際狀況確定相應的保險金額。

河流流域經常跨越行政區劃，而跨越行政區劃就意味著管轄權的分離。在環境保護部、中國保險監督管理委員會2013年發布的《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》中，確定以省市為試點嘗試水污染強制責任保險制度，雖然在制度建設上取得一定進步，但依然未尊重水污染的流域特性。由于流域內污染往往存在地區間聯系，不同行政區劃內的不同強制責任保險難以滿足污染治理和賠償的需要。以淮河水污染事件為例，該事件污染由河南、安徽兩省開閘排放污水導致，若制定不同標準的責任保險制度，顯然有違公平原則，因此同一流域制定統一的強制責任保險制度，有利于整個流域的水污染治理和損害賠償的開展。

三、流域重點企業強制責任保險制度設計

綜上所述，我國應建立水污染強制責任保險制度，且在“河長制”的背景下，以流域為單位建立該制度。由于相關立法存在一定缺位，筆者在此對一些關鍵性問題提出建議。

（一）立法模式的選擇

國內外流域污染強制責任保險制度的立法模式大體可分為三種：第一種，建立綜合的強制污染責任保險法，無例外規定，單行法適用于所有環境情況。這種模式立法層級相較另外兩個模式要更高，但存在明顯不足。由于各環境污染特征、狀況不同，很難以統一的標準制定保險制度，保險人、受害人、保險金額存在較大差異，使得建立綜合的強制責任保險法律制度只能成為“形式法”，具體標準需要下位法進一步制定。第二種，在環境保護法中以專章進行規定，即在一國環境保護制度的基本法當中以特定章節對相關規則進行統一制定。瑞典使用這一立法模式。第三種，特定領域環境污染責任保險特別法模式，以水污染防治為例，即建立“水污染強制責任保險實施辦法”。這一立法模式可以針對環境要素的不同情況進行分別立法，針對性強，且立法層級低，相對效率更快。我國已有《船舶油污損害民事責任保險實施辦法》為先例，積累了一定的實施經驗，因此，筆者認為第三種模式立法，符合現實需要。

（二）主體機制的確定

根據我國實際，流域污染強制責任保險制度主體應包括保險人、行政機關、保險公司等。流域內不同級別的行政機關（即“河長”）對保險制度、標準進行制定，承擔政府責任，在污染發生時，可先行墊付資金進行污染治理，再由保險公司與污染者確定責任后進行償還。保險人范圍的確定是強制責任保險制度中尤為重要的部分，現階段由于環境污染責任保險剛剛建立投保意愿不高，應先建立強制污染責任保險制度，再逐步向自愿污染責任保險制度過渡。而強制保險保險人范圍應首先涉及重點污染企業，在水污染當中，應為化工等排污量較大的企業。以企業歷史排放水平為基準的“祖父法”計算企業過去一定年限的排污量取平均值，認定為企業基準排污量，并以“祖父法”同樣預估流域治理污染成本，排除小微企業，對重點污染企業基于流域實際污染成本征收保險費。不同流域根據其流域污染情況，制定相應的排污量標準，超過標準的污染者成為強制污染責任保險制度保險人。保險公司應由多個保險公司分別承擔相應的賠付，是一種更加穩妥的保險方式，被稱為風險分散機制［7］。要增強水污染強制責任保險可行性，就要適時建立大型國有保險公司牽頭、多家保險公司參與的保險聯合體，共同承保污染較大、風險較高的水污染強制責任保險，從而降低承保風險。

（三）統一上下游保費標準

在這里筆者想針對“同一流域上下游是否應支付相同保費”這一問題提出自己的觀點。同一流域其經濟社會文化存在差異十分正常，如我國的長江，其上游為我國的西部地區，經濟發展相對落后，下游為我國的長三角地區，是經濟發達的地區之一。但經濟上的差異不代表其保費標準應當有所區分。筆者認為，首先，強制責任保險制度設計納入主體為重點排污企業，并非公民，重點排污企業都達到一定規模，具備一定的經濟實力，并不存在支付能力不足的情況；其次，根據公司的社會責任原則、權利和義務一致原則理應承擔相應治理污染和承擔賠償的責任，不應因經濟發展狀況不同而減輕或加重義務；再次，上游地區因其污染會延伸至下游地區，往往其污染致害范圍更廣，被污染者更多，減輕其義務有助長其污染之嫌；最后，污染的形成是一個污染物積累的過程，上游污染物往往與下游排污共同作用形成污染，難以將其責任區分開來。因此上下游建立統一標準的強制責任保險制度當屬合理之策。

四、結語

我國2013年頒布《關于開展環境污染強制責任保險試點工作的指導意見》后，多地實施了污染責任保險制度，建立了基于風險評估的污染強制責任保險模式、基于共同保險方式的污染強制責任保險模式、基于政府補貼方式的污染自愿責任保險模式和基于第三方服務的環境污染責任保險模式。盡管有了一定進步，但是，由于環境責任歸責不到位、環境意識淡薄、企業缺乏投保意愿等因素，環境污染責任保險制度實施困難的狀況并未徹底改善。建立流域污染強制責任保險制度是水污染防治的重要手段，通過制度建設促使污染者自覺減少污染，維護被污染者合法權益是制度設計的初衷。

[1]呂忠梅．水污染的流域控制立法研究[J]．法商研究，2005（5）：95-103．

[2]王燦發．跨行政區水環境管理立法研究[J]．現代法學，2005（5）：130-140．

[3]張曉．中國水污染趨勢與治理制度[J]．中國軟科學，2014（10）：11-24．

[4]王媛，王偉，徐錟，等．中國水環境壓力與水污染防治能力的區域差異[J]．環境科學與技術，2008（4）：13-16．

[5]竺效．論我國環境污染責任保險單行法的構建[J]．現代法學，2015（3）：115-122．

[6]王燦發．從淮河治污看我國跨行政區水污染防治的經驗和教訓[J]．環境保護，2007（14）：30-35．

[7]李挺宇．水污染強制責任保險的價值與建構[J]．東北大學學報（社會科學版），2015（4）：410-415．