石化型城市礦區(qū)遺址生態(tài)修復(fù)的地方立法研究
——以廣東省茂名市為例

馬 波，柯 泉

（廣東石油化工學(xué)院文法學(xué)院，廣東茂名525000）

茂名市油頁(yè)巖開(kāi)采遺留的露天礦坑遺址，是我國(guó)最早進(jìn)行石油化工能源開(kāi)發(fā)利用的歷史性見(jiàn)證。由于能源大規(guī)模開(kāi)發(fā)且缺乏技術(shù)支持，油氣資源的不可再生性給茂名市遺留了大量生態(tài)問(wèn)題，一定程度上阻礙了茂名市的可持續(xù)發(fā)展。對(duì)露天礦坑遺址進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，把廢棄礦坑建設(shè)為遺址公園，進(jìn)而促進(jìn)石化型城市轉(zhuǎn)型發(fā)展成為地方政府不容忽視的問(wèn)題。隨著社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)的頂層設(shè)計(jì)逐步完善和《環(huán)境保護(hù)法》的不斷修訂，通過(guò)地方立法促使茂名市露天礦生態(tài)價(jià)值重建成為可能。

一、露天礦區(qū)生態(tài)修復(fù)的現(xiàn)實(shí)需求與展開(kāi)徑路

露天礦由于大規(guī)模的破壞型開(kāi)采和長(zhǎng)時(shí)間的廢棄，生態(tài)環(huán)境污染問(wèn)題突出。首先，露天礦的土壤環(huán)境主要以高嶺土為主，土質(zhì)松軟且呈塊狀、易塌陷、重金屬成分大，土壤鹽堿化程度重，綠化極度缺乏。其次，由于露天礦邊坡開(kāi)挖使原來(lái)位于地殼內(nèi)部的巖體暴露出來(lái)，破壞了邊坡巖體內(nèi)部的初始應(yīng)力平衡，露天礦地區(qū)邊坡破壞嚴(yán)重[1]。最后，曾有研究對(duì)礦坑積水取樣分析[2]，礦坑水中的pH酸堿度偏酸，重金屬污染嚴(yán)重，由于地下水動(dòng)態(tài)平衡破壞，形成大范圍降落漏斗和地下水疏干區(qū)，導(dǎo)致地下水枯竭，且礦坑水為缺乏流通通道的死水，所以治水難度大。

（一）土地復(fù)墾

根據(jù)《土地復(fù)墾條例》第2條，露天礦公園的土地復(fù)墾主要是對(duì)生產(chǎn)建設(shè)活動(dòng)毀壞的土地采取綜合整治措施。《土地管理法》中第1條明確指出規(guī)范土地復(fù)墾活動(dòng)，需要加強(qiáng)土地復(fù)墾管理，提高土地利用的社會(huì)效益、經(jīng)濟(jì)效益和生態(tài)效益且該法明確規(guī)定露天采礦挖掘所損毀的土地需由土地復(fù)墾義務(wù)人負(fù)責(zé)復(fù)墾。茂名市露天礦的土地復(fù)墾義務(wù)人是茂名市人民政府，故該市政府需對(duì)露天礦的生態(tài)修復(fù)進(jìn)行責(zé)任承擔(dān)。為此，該市決定挖掘露天礦區(qū)的旅游資源，以露天礦基礎(chǔ)設(shè)施為基礎(chǔ)建設(shè)遺址公園[3]。

（二）露天礦土壤修復(fù)

我國(guó)《水土保持法》規(guī)定了水土流失的治理措施。露天礦礦坑及其周邊的土壤主要以高嶺土為主，針對(duì)惡劣的土質(zhì)、植物綠化極度缺乏等狀況，茂名市組織當(dāng)?shù)卣块T(mén)、社會(huì)團(tuán)體和市民在露天礦周邊種植生態(tài)林，在裸巖陡崖種植不同的植物，進(jìn)行生態(tài)修復(fù)的同時(shí)又形成公園特殊的景觀效果。

（三）露天礦礦坑水源凈化

茂名市油頁(yè)巖經(jīng)歷了幾十年的開(kāi)采，最后遺留下來(lái)的環(huán)境問(wèn)題中以水體污染最為嚴(yán)重。我國(guó)法律規(guī)定生態(tài)公園水體最低需達(dá)到國(guó)家Ⅳ類(lèi)水的標(biāo)準(zhǔn)。鑒于礦坑水質(zhì)的特殊性，茂名市環(huán)保部門(mén)采用目前國(guó)際上流行的人工濕地法，并結(jié)合使用中合法、硫化物沉淀法和微生物法進(jìn)行水污染治理。此種方案具有投入低、耗能低、管理費(fèi)用低、抗沖擊等優(yōu)勢(shì)。2014年年底開(kāi)始，茂名市政府規(guī)劃把礦坑變成可利用水庫(kù)，通過(guò)引水工程，把高州水庫(kù)、鑒江、礦湖、小東江水系連為一體，使礦坑內(nèi)的死水變?yōu)榛钏４伺e不僅僅改善了露天礦礦坑坑內(nèi)水的水質(zhì)，也改善了小東江流域因長(zhǎng)期缺乏治理而造成的惡劣水質(zhì)。

二、生態(tài)修復(fù)的政策導(dǎo)向

《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)》指出：“生態(tài)文明建設(shè)是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，關(guān)系人民福祉，關(guān)乎民族未來(lái)，事關(guān)‘兩個(gè)一百年’奮斗目標(biāo)和中華民族偉大復(fù)興中國(guó)夢(mèng)的實(shí)現(xiàn)。黨中央、國(guó)務(wù)院高度重視生態(tài)文明建設(shè)，先后出臺(tái)了一系列重大決策部署，推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)取得了重大進(jìn)展和積極成效。”[4]

茂名市礦坑修復(fù)正是在可持續(xù)發(fā)展、綠色發(fā)展、生態(tài)文明建設(shè)大背景下進(jìn)行的。在此過(guò)程中，需要調(diào)動(dòng)各方面積極性，綜合運(yùn)用多種手段，形成廣泛參與、共同發(fā)力的局面。政府在制定政策時(shí)既要考慮茂名市經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，又要兼顧茂名市特殊的生態(tài)環(huán)境狀況，依靠政策優(yōu)勢(shì)廣泛吸收社會(huì)資金參與污染治理基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。政府應(yīng)當(dāng)鼓勵(lì)和引導(dǎo)當(dāng)?shù)卮笮蛧?guó)企、私有中小型企業(yè)和外企以及社會(huì)組織、自然人等多元化主體參與生態(tài)修復(fù)工程及生態(tài)文明城市建設(shè)，運(yùn)用開(kāi)放性的政策發(fā)揮多元主體的多元優(yōu)勢(shì)實(shí)現(xiàn)資源有效配置，提升環(huán)境修復(fù)及城市建設(shè)的行政效能，并通過(guò)財(cái)政補(bǔ)貼、政策傾斜等手段保障和維護(hù)多元利益的互惠共贏，實(shí)現(xiàn)茂名市生態(tài)環(huán)境利益與經(jīng)濟(jì)利益的多元共享[5]。

三、地方環(huán)境立法策略：生態(tài)修復(fù)的精細(xì)化立法

2015年《中華人民共和國(guó)立法法》修改后，地方立法權(quán)擴(kuò)至所有設(shè)區(qū)的市。地方立法是否真正屬于“地”，能否管用，關(guān)鍵在于立法過(guò)程中對(duì)各方意見(jiàn)聽(tīng)取和采納的態(tài)度[6]。《立法法》規(guī)定：“法律規(guī)范應(yīng)當(dāng)明確、具體，具有針對(duì)性和可執(zhí)行性。”這一規(guī)定，是對(duì)法律規(guī)范的要求，地方立法貫徹落實(shí)好這一規(guī)定，要在立法的精細(xì)化上下功夫。

（一）精細(xì)化立法的引導(dǎo)和規(guī)范

1．地方立法中生態(tài)修復(fù)的規(guī)范

（1）從資金來(lái)源角度：財(cái)政支持對(duì)環(huán)境保護(hù)發(fā)揮著保障性作用。地方立法中，首先，考慮環(huán)境保護(hù)事權(quán)的劃分即明確政府與企業(yè)的事權(quán)與財(cái)權(quán)，并構(gòu)筑一個(gè)相對(duì)合理的劃分體系，政府與企業(yè)共同承擔(dān)用于生態(tài)修復(fù)的資金；其次，考慮資金的優(yōu)化設(shè)計(jì)，提高財(cái)政資金使用率與生態(tài)修復(fù)環(huán)境效益；最后，需要對(duì)資金預(yù)算支出做出制度保障，記錄預(yù)算資金的利用明細(xì)并提出相關(guān)的政策性建議。

（2）從土地權(quán)屬角度：首先，土地不同的歸屬主體承擔(dān)不同的責(zé)任，需要結(jié)合物權(quán)法上的規(guī)定作具體分析。若土地產(chǎn)權(quán)是集體所有，那么政府有必要進(jìn)行集體征收或與集體組織進(jìn)行合作，共同對(duì)該宗土地進(jìn)行生態(tài)修復(fù)；若土地產(chǎn)權(quán)歸國(guó)家所有，那么要鼓勵(lì)社會(huì)資本進(jìn)行合作開(kāi)發(fā)和生態(tài)修復(fù)。其次，如果選擇引進(jìn)社會(huì)資本進(jìn)行生態(tài)修復(fù)，在進(jìn)行土地移轉(zhuǎn)時(shí)，要考察資本方是否具有生態(tài)修復(fù)和開(kāi)發(fā)的能力，并對(duì)土地的利用進(jìn)行限定，避免出現(xiàn)產(chǎn)權(quán)糾紛。

（3）從追究責(zé)任角度：可以通過(guò)行政協(xié)議、公私協(xié)作等方式落實(shí)責(zé)任追究。通過(guò)行政協(xié)議，環(huán)保部門(mén)和水利、城市建設(shè)、國(guó)土資源等與生態(tài)修復(fù)有關(guān)的行政部門(mén)在職能上進(jìn)行協(xié)調(diào)，建立部門(mén)間的合作機(jī)制，達(dá)到水資源生態(tài)修復(fù)的目的。公私協(xié)作是指政府與非政府機(jī)構(gòu)就環(huán)保立法調(diào)研進(jìn)行協(xié)作，在合作期間需明確彼此的權(quán)利義務(wù)。生態(tài)修復(fù)中的權(quán)力配置和任務(wù)分配由行政主體和企業(yè)共同承擔(dān)。

（4）從管理規(guī)范角度：生態(tài)修復(fù)是政府的責(zé)任，必然接受行政行為約束，政府聯(lián)合企業(yè)或其他社會(huì)組織開(kāi)展的生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目需要獲得行政許可。要根據(jù)《行政許可法》的要求制定與之適應(yīng)的法規(guī)，包括建設(shè)規(guī)范條例、行政許可審批程序、許可要求和違反建設(shè)條例的行政處罰，通過(guò)聽(tīng)證會(huì)、修復(fù)情況公開(kāi)和公眾監(jiān)督來(lái)提高公眾參與的積極性，形成以政府為管理主體、多方監(jiān)督的管理制度。

（5）從環(huán)境規(guī)劃角度：涉及環(huán)境修復(fù)的地方立法必須以《中華人民共和國(guó)水法》《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》等法律和國(guó)務(wù)院行政規(guī)章為立法依據(jù)，綜合考慮地方現(xiàn)實(shí)條件和未來(lái)發(fā)展，按照規(guī)定的程序進(jìn)行，所制定的地方法規(guī)要以生態(tài)修復(fù)為核心進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，制定生態(tài)修復(fù)的目標(biāo)、措施和責(zé)任落實(shí)。

2．茂名市環(huán)境立法的實(shí)踐

茂名市露天礦項(xiàng)目已經(jīng)著手建設(shè)，并已經(jīng)出臺(tái)相關(guān)的立法草案。

由于之前露天礦周邊幾個(gè)村群眾飲用、農(nóng)田灌溉無(wú)水可用，道路毀壞嚴(yán)重，環(huán)境極其惡劣，當(dāng)?shù)厝罕姸啻紊显L——茂南區(qū)70%的群體上訪事件都與此有關(guān)，通過(guò)地方環(huán)境立法解決這一問(wèn)題迫在眉睫。茂名市擁有地方立法權(quán)的時(shí)間較短，地方立法經(jīng)驗(yàn)雖然不足，但在環(huán)境立法中已把將人民群眾的利益擺在立法首位的理念貫穿于整個(gè)立法過(guò)程。

從目前露天礦規(guī)劃情況來(lái)看，在建的環(huán)礦坑公路和露天礦博物館，經(jīng)費(fèi)來(lái)自市政府財(cái)政撥款，但缺乏可靠的后期財(cái)政跟進(jìn)。環(huán)境基金在我國(guó)的可行性較低，通過(guò)公私協(xié)作和跨界合作融通資金是一個(gè)具有可行性的辦法。現(xiàn)露天礦由茂名市高新工業(yè)區(qū)管理，該區(qū)以工業(yè)型企業(yè)為主分布著眾多企業(yè)，高新工業(yè)區(qū)管理部門(mén)應(yīng)與所在地企業(yè)合作實(shí)現(xiàn)互利共贏。露天礦的土地產(chǎn)權(quán)穩(wěn)定，權(quán)屬清晰，政府既是土地產(chǎn)權(quán)所有者，又是生態(tài)修復(fù)的責(zé)任主體，政府應(yīng)與集體用地方進(jìn)行合作，開(kāi)展景觀建設(shè)、植樹(shù)造林，既能夠達(dá)到生態(tài)修復(fù)的目的，又能獲得一定的經(jīng)濟(jì)效益。政府主導(dǎo)的生態(tài)修復(fù)可以引入社會(huì)資本進(jìn)入生態(tài)修復(fù)區(qū)，建立遺址公園、博物館等公共設(shè)施，同時(shí)允許參與生態(tài)修復(fù)的社會(huì)主體或企業(yè)在園區(qū)內(nèi)通過(guò)區(qū)域責(zé)任承包機(jī)制進(jìn)行管轄。在選擇社會(huì)資本時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)注意產(chǎn)權(quán)的限制和禁止性規(guī)定，對(duì)不符合要求的社會(huì)資本，應(yīng)禁止其獲得產(chǎn)權(quán)；對(duì)符合要求的社會(huì)資本，也應(yīng)對(duì)土地產(chǎn)權(quán)進(jìn)行限制，避免政府與社會(huì)機(jī)構(gòu)引起復(fù)雜的產(chǎn)權(quán)糾紛。

在生態(tài)修復(fù)責(zé)任的追究方面，地方立法按照權(quán)責(zé)一致的原則通過(guò)對(duì)不同社會(huì)主體的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行明晰劃分。同時(shí)依照資金來(lái)源對(duì)公私合作、行政協(xié)議和跨界權(quán)責(zé)進(jìn)行規(guī)范性立法，對(duì)生態(tài)修復(fù)的權(quán)利配置進(jìn)行規(guī)范。在管理規(guī)范方面，需根據(jù)《行政許可法》和《行政審批法》的規(guī)范制定行政許可和審批程序，逐一審查其可靠性，提高公眾的參與度。在環(huán)境規(guī)劃方面，茂名市露天礦規(guī)劃以《礦產(chǎn)資源法》《土地管理法》《水法》《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》等法律法規(guī)為法律依據(jù)，以工業(yè)遺址特色為規(guī)劃依托，以生態(tài)修復(fù)與保護(hù)為核心，以市場(chǎng)為導(dǎo)向，以社會(huì)效益為中心，堅(jiān)持統(tǒng)籌發(fā)展、整體規(guī)劃，突出重點(diǎn)，講究特色，為露天礦區(qū)的環(huán)境修復(fù)和綠色發(fā)展提供了法律保障。

（二）生態(tài)修復(fù)與多重保護(hù)的整合性立法

新修訂的《立法法》重點(diǎn)支持城鄉(xiāng)建設(shè)管理、環(huán)境保護(hù)、歷史文化保護(hù)等方面的地方立法。而對(duì)于一座現(xiàn)代城市文明和生態(tài)文明相結(jié)合的城市來(lái)說(shuō)，生態(tài)修復(fù)與城市建設(shè)管理、歷史文化保護(hù)并不沖突，應(yīng)該在生態(tài)文明視角下進(jìn)行整合性立法。

對(duì)于茂名市來(lái)說(shuō)，地方環(huán)境立法更應(yīng)該綜合考慮促進(jìn)地方的可持續(xù)發(fā)展，實(shí)現(xiàn)露天礦的戰(zhàn)略性保護(hù)。茂名市作為全國(guó)知名的石化型工業(yè)城市，正是在以石化型產(chǎn)業(yè)為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的歷史階段造就了諸如露天礦這樣的具有特殊意義的工業(yè)遺址。該市在擁有地方立法權(quán)后對(duì)露天礦進(jìn)行地方立法規(guī)，可以有效促進(jìn)礦區(qū)遺址的綜合利用，加快城市的轉(zhuǎn)型發(fā)展。據(jù)此可知，茂名市對(duì)露天礦的地方立法是生態(tài)文明視野下的整合性、精細(xì)化立法。

四、結(jié)語(yǔ)

茂名市露天礦見(jiàn)證了新中國(guó)礦業(yè)開(kāi)采和茂名市城市誕生和發(fā)展的特殊歷史，生態(tài)修復(fù)是露天礦土地復(fù)墾和生態(tài)再生的基本方法，在石化型城市建設(shè)中具有重要地位。通過(guò)地方精細(xì)化立法，制定科學(xué)可行的政策性措施和保障性法律制度，該市能夠更好地促進(jìn)露天礦的生態(tài)修復(fù)和保護(hù)，從而發(fā)揮其歷史、教育、觀賞、休閑等土地利用價(jià)值，為廣大市民塑造歷史遺產(chǎn)和生態(tài)景觀，并為茂名市未來(lái)的城市發(fā)展創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)、文化和生態(tài)效益[7]。

[1]王家臣，孫書(shū)偉．露天礦邊坡工程[M]．北京：科學(xué)出版社，2016：1．

[2]涂寧寧，劉洋，金仁和．茂名市油頁(yè)巖露天礦開(kāi)采引發(fā)的主要生態(tài)環(huán)境問(wèn)題研究[J]．廣東化工，2011（7）：86-87．

[3]茂名市規(guī)劃設(shè)計(jì)研究院．茂名露天礦生態(tài)修復(fù)保護(hù)區(qū)總體規(guī)劃（2016-2030）[Z]．2016．

[4]中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見(jiàn)[N]．人民日?qǐng)?bào)，2015-05-06(01）．

[5]柯泉．歷史性礦區(qū)生態(tài)修復(fù)與工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)地方立法研究：基于茂名市露天礦的實(shí)踐調(diào)研[J]．法制與社會(huì)，2017（07）：185-186．

[6]黃帆．地方立法權(quán)下放之科學(xué)立法問(wèn)題審視[J]．法制博覽，2017（1）．186-187．

[7]楊曦．工業(yè)遺產(chǎn)保護(hù)視角下的礦區(qū)價(jià)值及開(kāi)發(fā)利用：以廣東茂名市露天礦生態(tài)公園規(guī)劃為例[J]．環(huán)境保護(hù)，2017，45（9）：78-80．