大扶貧視域下新型城鎮化建設策略的思考
——以貴州省安順市“一分三向”模式為例

(貴州民族大學，貴州 貴陽550025)

安順市扶貧攻堅步伐不斷加快，全面啟動貴州省扶貧攻堅行動計劃，總結推廣“猴場模式”，“秀水五股”等扶貧經驗，大力實施精準扶貧。2018年1月4日，安順市脫貧攻堅表彰暨秋季攻勢總結會議召開，全市脫貧攻堅工作取得階段性成效，會議指出預計2017年全市減少貧困人口10.58萬人，西秀區、平壩區脫貧摘帽，6個貧困鄉鎮摘帽，137個貧困村出列，貧困率下降到7.5%，為2018年全市脫貧攻堅工作再戰告捷奠定了堅實基礎[1]。由以上數據可以看出安順市扶貧開發工作已取得了良好進展。2011年以來,安順市中心城區建成區面積由32km2增加到90km2；貴安大道、安普大道、二環路等城市主干路網建成通車,城市道路達到525.79km；城鎮人口由2010年的41.54萬人增加到92.16萬人,截止2016年8月，城鎮化率由2010年的35%提高到44%,高出全省平均值近兩個百分點。同時安順市利用新型城鎮化綜合試點這個抓手，突出安順山地新型城鎮化、綠色生態低碳等優勢和特色，進一步總結經驗，創新體制機制，探索新做法、新路子，踐行“一分三向”安順新型城鎮化模式[2]。2016年，全市城鎮戶籍人口從2014年的42.3萬人提高到2016年的108萬人，常住城鎮人口達119萬人，常住人口城鎮化率達47.5%[3]。為2020年實現常住人口城鎮化率61%,戶籍人口城鎮化率47%的目標奠定了堅實基礎，也為安順市大扶貧戰略的實施奠定了堅實的基礎。2017年，全市新增城鎮道路59.34km，新增人行慢道46.56km，新增騎行慢道35.66km，通過加快推進城鎮道路建設，進一步拉大了安順市城鎮發展框架[4]。Kang S通過分析城鎮土地利用狀況，全方位闡述了城鎮化發展模式與交通擁堵的內在關系[5]。基于此，筆者以安順市大扶貧戰略和“一分三向”山地特色新型城鎮化建設為背景，根據安順市現狀和“一分三向”的理論蘊意，分析“一分三向”新型城鎮化和大扶貧戰略的內在關聯，以期推動“一分三向”新型城鎮化和大扶貧的雙輪驅動，共同推進安順脫貧攻堅和新型城鎮化工作上臺階、上水平。最終努力實現將安順市“一分三向”模式打造成在全省、全國可復制、可推廣的經驗和模式，達到共贏與多贏的目的。

一、新型城鎮化研究現狀

關于新型城鎮化與扶貧開發之間的關系以及結合發展的問題研究與探討，國內很多學者有著不同見解與認識。劉凱提出如何統籌農村問題，將農村農業發展與新型城鎮化建設有機結合是解決農村貧困問題的的新路子[6]。土地流轉問題是新型城鎮化發展過程中的一個重要問題，向邦偉以多中心治理理論為研究方法，在扶貧攻堅背景下對湘西貧困山區土地流轉機制創新進行研究，認為土地流轉問題機制創新是農村農業特色產業發展的重要保障[7]。周維現指出雖然發達地區縣域經濟城鎮化發展取得了一定成績，但是農村地區改革困境僅依靠扶貧政策支持是不可持續的，應做到既治標又治本。新型城鎮化與扶貧開發兩者相互影響，互相離不開，尤其在貧困地區[8]。程黎君指出貧困地區新型城鎮化與反貧困都是刻不容緩的艱巨工程，研究貧困地區新型城鎮化發展道路的選擇對推動當地扶貧開發有著重要現實意義[9]。當前，新型城鎮化是推動區域發展和扶貧開發的最有效的途徑之一，正如凌經球認為“區域發展帶動扶貧開發,扶貧開發促進區域發展”是新階段我國連片特困地區扶貧開發的基本思路,新型城鎮化是實現這一目標的有效途徑[10]。季軒民和溫焜基于新型城鎮化視角指出精準扶貧的內涵包括扶貧目標、措施和管理等，認為城鎮化的薄弱基礎也是扶貧開發粗放存在的原因之一[11]。張建軍提出了改變西部12省農村扶貧發展思路，應以新型城鎮化與新型工業化聯動發展為主線[12]。曾丹指出貴州省城鎮尚未能很好地發揮其對農村的輻射和帶作用，城鎮化對扶貧攻堅的力度還需加大[13]。馬紅和呂弼順認為新型城鎮化建設作為加快扶貧致富、促進城鄉區域一體化的重要戰略[14]。從國內近年來學者專家對新型城鎮化與扶貧開發關系以及結合的思路分析來看，不能只停留在扶貧開發與新型城鎮化之間的關系探討，應注重在大扶貧背景下新型城鎮化新模式的發展策略上進行進一步思考。

二、“一分三向”理論蘊意及實踐經驗

(一)“一分三向”的概念

“一分三向”的新型城鎮化安順模式，即以“城鎮基礎設施和公共服務設施是否延伸到位”來劃分城鎮人口和農村人口，分層次、有步驟地引導農業人口向市區、向縣城和重點鎮、向美麗鄉村轉移[15]。具體來說，一分：以城鎮型基礎設施和公共服務設施是否延伸到位劃分城鎮人口和農村人口；三向：通過“城鎮村”功能完善、產業就業支撐能力增強，“城鎮村”間路網通達性提升，逐步引導城鎮化人口向市區、向縣城和重點鎮、向美麗鄉村三級城鎮化載體集中。

(二)“一分三向”的理論蘊意

1.“一分三向”是安順市踐行馬克思主義發展觀的具體體現。馬克思主義發展觀揭示社會發展的核心在于實現人的全面發展，強調人的全面發展是社會發展的最高目標，離開人的發展就沒有社會的發展。正如馬克思所言，“歷史不過是追求著自己目的的人的活動而已”[16]。習近平總書記強調，要堅持以人為本，推進以人為核心的城鎮化。安順市“一分三向”新型城鎮化模式是馬克思主義發展觀的外化表現，不僅僅掀開該市城鎮化發展的新篇章，為山地城鎮化發展提供新途徑，更是以以人為本，滿足人的全面發展和需求為前提條件。基于此可知，“一分三向”新型城鎮化模式充分體現了馬克思主義發展觀，是馬克思主義發展思想和安順市城鎮化模式實際相結合的產物。

2.“一分三向”是安順遵循中國特色社會主義本質要求的外化表現。從新中國社會主義制度確立，各代領導人不斷在探索“什么是社會主義”，并向世界展示中國特色社會主義是社會主義而不是其他什么主義。鄧小平深刻揭示，“社會主義的本質，是解放生產力，發展生產力，消滅剝削，消除兩極分化，最終達到共同富裕。”[17]城鎮化是現代化的必由之路，既是經濟發展的結果，又是經濟發展的動力，對推進社會主義現代化具有重要意義。基于此可知，“一分三向”新型城鎮化模式是安順市改善民生，擺脫貧困，實現各地區各民族共同富裕的重要舉措，充分體現了中國特色社會主義的本質要求。

3.“一分三向”是安順市破解制約全面建成小康社會難題的保障。習近平總書記強調：“沒有農村的全面小康和欠發達地區的全面小康，就沒有全國的全面小康。”[18]同時全面小康要求加大統籌城鄉發展、統籌區域發展，推進城鄉發展一體化。由安順市的貧困程度來看，毫無疑問是欠發達地區，是全面建成小康社會的重點和難點之一。“一分三向”內涵中“城鎮村”功能完善、產業就業支撐能力增強等要義與全面建成小康社會的必然要求不謀而合。因此，“一分三向”新型城鎮化模式的提出與踐行是安順市破解制約全面建成小康社會難題的保障。

(三)“一分三向”安順模式的實踐經驗

1.堅持走特色城鎮化道路。安順是世界上典型的喀斯特地貌集中地區，山地多、平地少，“八山一水一分田”，這是安順的市情；同時，安順是我國第一批旅游型城市，旅游資源面積占全市總面積的12%,黃果樹、龍宮兩個國家5A級景區，以及另外6個4A和30多個A級以上景區在市域均衡分布，這也是安順的市情。在探索新型城鎮化道路上，安順沒有簡單的借鑒東部發達地區的做法，而是另辟蹊徑，突出強調以山地特色為核心的新型城鎮化發展道路，不斷強化“一分三向”的基礎條件，從而提升新型城鎮化水平和質量，實現人的全面發展與社會和諧進步。這是“一分三向”安順模式的最成功經驗，也是這一模式成功的基礎。

2.充分發揮城鎮化建設中農民的主體作用。鄉愁沒了，“空殼村”出現了，農村治理面臨無人可用，無人可治的境地，同時，進城務工人員又無法被城市接納。對此，安順“一分三向”模式，堅持以“離土不離鄉、就業不離家、進廠不進城”的就地城鎮化為重點，在吸引務工人員返鄉的同時，又通過農村產權制度改革和農村產業帶動等舉措，解決了農業轉移人口就業問題，逐步形成望得見山、看得見水、記得住鄉愁、彰顯山地旅游城市特色的“一分三向”新型城鎮化安順模式。

3.重點攻堅民生難題。群眾們反映：搬得出不是最大的難題，最大問題還是要留得住、能就業、有保障。城鎮化最大的難題不是如何把農民請進城，而是要能將農民留得住、能就業、有保障，這才是真正的城鎮化。安順在攻堅民生難題上，大力實施住房保障工程，堅持抓好人居環境建設，堅持抓好科教文衛事業發展。同時，對群眾開展職業培訓，采取訂單式的培訓，引導富余勞動力進廠，使“農民”轉變為“工人”，實現了企業與群眾雙贏，有效解決了這一難題。

三、大扶貧戰略對安順“一分三向”山地新型城鎮化模式的影響

看似大扶貧戰略與安順“一分三向”山地特色新型城鎮化模式的構建之間是互相平行發展，毫無關系，實則安順大扶貧戰略對新型城鎮化發展有著宏觀、中觀和微觀層面的立體全面影響。

(一)宏觀層面：以理論為基點，完善模式內涵和體系設計

首先，大扶貧工程可以促使安順“一分三向”新型城鎮化模式內涵更加豐富，從而為進一步將之形成有安順特色且具有較高推廣價值的新型城鎮化建設理論模式貢獻力量。其次，對于“一分三向”模式來說，大扶貧工程是其完善宏觀層面發展方向的有效策略，使之朝向更加精準、更加深入的方向變化。最后，安順市實施大扶貧戰略行動，扎實推進“32768”扶貧攻堅行動計劃①，落實好“1+10”配套文件②政策措施，推進科學治貧、精準扶貧、有效脫貧。這些行動計劃立足宏觀全局高度，為新型城鎮化+脫貧攻堅體系設計提供科學、規范的思路支持。

細化來說，就是將大扶貧戰略和脫貧攻堅宏觀計劃貫穿到“一分三向”安順山地特色新型城鎮化模式的具體設計中，避免陷入傳統的單一、粗放、低效的城鎮化發展陷阱。構建更加全面、更加科學、更加高效的山地特色新型城鎮化的模式，制定出大扶貧與新型城鎮化共贏的工作方案和具體計劃，保持政策的延續性、穩定性和一致性，提高“一分三向”安順山地特色新型城鎮化的可復制性，從而對推動安順、貴州和全國經濟社會發展產生良性影響。

(二)中觀層面：以地區為著眼點，彌補貧困集中片區新型城鎮化短板

安順大扶貧戰略中的易地扶貧搬遷工程依托縣城、鄉鎮、園區適度規模集中安置與“一分三向”中人口向市區、向縣城和重點鎮、向美麗鄉村三級城鎮化載體集中具有異曲同工之妙。在大扶貧戰略下，貧困集中片區新型城鎮化必須立足本地資源與環境，對本地區新型城鎮化的頂層設計、問題導向、規劃側重、方式方法進行深層次的優化與調整，實現脫貧攻堅與新型城鎮化協調發展。例如：安順大扶貧戰略深入實施鄉村旅游扶貧、電商扶貧和“雁歸興安”“錦繡計劃”的產業和就業扶貧策略對“一分三向”安順山地特色新型城鎮化建設起到助陣助威的良好效果。

安順以大扶貧為統領，統籌推進貧困集中片區山地特色新型城鎮化與改革創新、民生福祉、可持續發展結合，發揮安順比較優勢、推動黔中崛起，奮力實現安順“五型城市”③的建設目標，傾力打造安順山地特色新型城鎮化示范區，向全省、全國全面推行“一分三向”模式。因此，安順市大扶貧戰略立足實際，補齊“一分三向”安順山地特色新型城鎮化模式的短板，進一步完善了“一分三向”模式的思路和舉措。

(三)微觀層面：以人為本，引導人們思維模式以及生產生活方式轉變

微觀層面也可以從兩個方面來分析。大扶貧戰略思想和具體工作的實施將全面、系統地“滲入”安順以人的城鎮化為核心的“一分三向”山地特色新型城鎮化中的微觀世界，進而影響新型城鎮化進程中各民族群眾的思維模式、生產生活方式。

具體而言，一方面，對城鎮化進程中人們思維模式的影響。大扶貧戰略引導安順新型城鎮化進程中各民族群眾“向上伸手要、怨天尤人、安于現狀”的傳統思維逐漸向“將政府政策與自我主觀能動性相結合、打鐵還需自身硬”的積極意識轉變。各地群眾積極依靠創新創業、產業就業扶貧手段，積極向基礎設施和社會保障完善的“城鎮村”三級載體和平臺靠攏，實現城鎮村人口就地就近就業城鎮化。同時，大扶貧戰略中的生態扶貧計劃也逐漸引導深山區、石山區和生態脆弱區的人們由“自然索取式”向“生態共生式”的生存思維轉變。

另一方面，對城鎮化進程中人們生產生活方式的影響。大扶貧戰略利用安順地域特點、資源優勢，探索“山水林田湖”為一體的生態空間，打造綠色生活方式，建設綠色家園。安順各民族扶貧主體大多居住在資源匱乏、生態脆弱的石漠化山區，靠天靠山生活的傳統物質型生產生活方式占主導地位，“一分三向”新型城鎮化模式將貧困地區人口向中心城區、縣城、重點鎮和美麗鄉村聚集。生態扶貧打造的綠色生活方式自然將會引導貧困地區各民族群眾改變傳統依靠消費自然資源的生產生活方式，粗放高能耗型的傳統工業生產方式也將逐漸被低消耗集約型的特色輕工業替代，以煤電為主的傳統產業也將轉型升級。 因此，城鎮化進程中各民族群眾思維模式、生產生活方式的系列轉變，正是大扶貧戰略中生態扶貧打造的綠色生活方式在城鎮化進程中人們的影響所發揮的作用，換句話說就是大扶貧戰略對“一分三向”山地特色新型城鎮化中的微觀層面影響的表現。

四、大扶貧戰略下安順“一分三向”新型城鎮化建設的策略

(一)以脫貧攻堅為導向，做好“一分三向”模式頂層設計

為確保2020年安順市與全國全省同步全面建成小康社會，實現全市貧困人口全部脫貧，那么將脫貧攻堅做為“一分三向”新型城鎮化模式頂層設計的導向，使脫貧攻堅計劃與“一分三向”新型城鎮化建設有機結合也就成為了必然的選擇。具體來說，應將脫貧攻堅的目標納入“一分三向”新型城鎮化模式頂層設計中，制定出能夠在現實中可操作的具體扶貧脫貧策略和實施計劃，讓脫貧攻堅導向在城鎮化進程中落地生根開花，成為“一分三向”新型城鎮化建設過程中的常態化工作。例如：將各地扶貧成效作為考核當地干部和工作人員“一分三向”新型城鎮化建設程度的重要指標。

(二)落實就近就地城鎮化促進“一分三向”城鎮化

一是完善小城鎮產業布局，夯實農村轉移勞動力載體。推動全市范圍內的小城鎮協調發展、產業和城鎮融合發展、促進城鎮化和新農村建設協調發展。培育發展各具特色的小城鎮產業，形成區域內的產業集群，增強小城鎮產業的持續發展能力，增加勞動就業崗位，鼓勵農村勞動力就近就地就業。

二是鼓勵承包農戶運用土地經營權入股建立土地股份合作社或股份公司，將土地合作社或股份公司與精準扶貧工程相結合，以農村土地合作社或股份公司為基礎申報各級“扶貧基金項目”進行農業產業化發展，促進農村勞動力就地就近就業。

(三)依托“一分三向”模式推進脫貧，重視重點鎮城鎮化和美麗鄉村建設

“一分三向”新型城鎮化模式是實現安順市脫貧目標和全面建成小康社會的重要途徑，既可以解決貧困地區群眾貧困問題，又可以推動經濟社會持續健康發展。依據安順“一分三向”新型城鎮化發展現狀，抓住重點鎮城鎮化和美麗鄉村建設的發展是現實工作的需要，有利于發揮“一分三向”模式在脫貧攻堅任務中的關鍵性作用。第一，要認識到重點鎮和美麗鄉村城鎮化建設是實現脫貧的最為關鍵的一環。重點鎮和美麗鄉村是各民族貧困人口最集中，最接地氣的部分，不僅能配合主體市區建設，又能起到比例協調和戰略支點的作用。第二，最大化發揮重點鎮和美麗鄉村城鎮化建設所具有的強大聚集效應，實現各種有利要素和公共基礎服務有效整合，為重點區域的脫貧和城鎮化發展提供強有力的支撐。

(四)以“三權”改革促進“一分三向”城鎮化

城市土地作為城市的生產要素和城市功能分區的空間載體，其內部空間利用結構的一致性能促發城市居民享有同等條件的土地利用，相反，空間結構的非均衡態成為新型城鎮化的梗阻[19]。以“三權”改革促進“一分三向”城鎮化要做到以下幾點：一是指導農業股份合作社或股份公司積極申請各級各類“精準扶貧項目”；同時加大財政投入增設向農業股份合作社或股份公司傾斜的“精準扶貧基金”。二是加強對農業資金和土地承包方面的扶持力度，對于土地入股的生產經營農業的股份合作社或股份公司，在依法取得法律資格后享受國家農業補貼的基礎上，新增購買農機具、農場基礎建設、擴大經營資金等財政補貼“精準扶貧項目”。三是在政府的引導下成立區域內的農業企業協會，政策支持農業服務企業的成立，為農戶提供科技、市場、教育等方面的服務。

(五)完善“一分三向”模式政策，注重民族傳統文化保護

根據安順實際和“一分三向”模式已推行政策，制定更加完善的新型城鎮化與脫貧共同發展政策，形成“雙輪驅動”戰略。具體而言，應完善政府治理體制機制、戶籍教育體制改革制度、土地管理制度、生態保護考核機制、財政預算決算政策、融資方式制度、保護民族傳統文化政策、社會保障制度等相關的一系列政策制度。安順市是一個五方雜處、多民族雜居的城市，雖然漢族人口占大多數，但仍有20多個少數民族，且人口占全市總人口的39%。因此，在推行大扶貧戰略和“一分三向”新型城鎮化模式過程中必須保護各民族傳統文化，不斷彰顯各民族各地區特色，實現“千城一面”向注重民族特色文化保護轉變，增進各民族對“共同城市市民”的認同感。

結語

安順的“一分三向”新型城鎮化模式就是根據當地的自然和人文地理情況，以人為本為核心，把人口劃分為城鎮人口和農村人口，通過“城鎮村”服務功能完善、產業支撐增強、路網通達性提升，逐步引導農業轉移人口向“市區、縣城和重點鎮、美麗鄉村”三級城鎮化載體集中，完成具有當地特色的城鎮化模式。不管是“一分”還是“三向”在國內外都具有普遍性，但又兼顧了當地特色，且解決了農村人口向城鎮轉移的根本問題即戶籍和土地問題，因而具有其強大的生命力，因此這種新型城鎮化模式具有廣闊的借鑒推廣前景。

在安順市山地特色新型城鎮化背景下,該地區的扶貧開發迎來了重要發展機遇期,系統研究大扶貧戰略與山地特色新型城鎮化的互饋機制并探討相應對策具有重要意義。要研究新型城鎮化與扶貧開發的互饋機制。首先，從新型城鎮化與扶貧開發的內涵和理念入手，建立二者融合發展的內核體系，探討新型城鎮化推動貧困地區發展的影響機理和時空過程。其次，以新型城鎮化和扶貧開發各自目標為導向，以推進新型城鎮化的具體政策措施為抓手，系統探討新型城鎮化與扶貧開發從理論到實踐等層面的互饋機制。總之，“一分三向”安順模式新型城鎮化與扶貧開發相結合探討，不但具有其特定的理論價值，而且具有重要的現實意義。

注釋：

①“32768”計劃： 將在3年時間內減少貧困人口20萬人以上；實施結對幫扶、產業發展、教育培訓、危房改造、生態移民、社會保障、健康保障精準扶貧“七個到村到戶”；完成小康路、小康水、小康房、小康電、小康訊、小康寨基礎設施“六個小康建設”任務；貧困縣農村居民人均可支配收入達到8000元以上。

②“1+10”配套文件是指：2015年10月18日,貴州省扶貧開發大會在貴陽召開，會議下發了《關于堅決打贏扶貧攻堅戰確保同步全面建成小康社會的決定》及10個配套文件。

③“五型城市”指：山水田園型、綠色生態型、宜居宜游型、開放創新型和歷史文化型五型城市。

參考文獻：

[1]安順市召開脫貧攻堅表彰暨秋季攻勢總結會議[EB/OL].[2018-01-04](2018-01-05).多彩貴州網，http://gzas.gog.cn/system/2018/01/04/016330779.shtml.

[2]曾永濤.2016年安順市政府工作報告—市三屆人大七次會議上[EB/OL].[2016-01-19](2018-01-05).安順市人民政府網站，http://www.anshun.gov.cn/article.jsp id=78436&itemId=48.

[3]魯開偉.安順市扎實推進國家新型城鎮化綜合試點工作[N].安順日報,2017-03-16.

[4]深入貫徹落實黨的十九大精神 以城鎮基礎設施發展助力新時代富美安順建設[EB/OL].[2017-12-25](2018-01-05).安順市住房和城鄉建設局網站，http://zfcx.anshun.gov.cn/gzdt/bmdt/201712/t20171226_3112886.html.

[5]Kang S,Spiller M,Jang K.Spatiotemporal Analysis of Macroscopic Patterns of Urbanization and Traffic Safety[J].Journal of the Transportation Research Board,2012(10):45-51.

[6]劉凱.加快扶貧新步伐 建設現代新農村——關于元頂子連片扶貧開發的調查[A].四川省科學技術協會、南充市人民政府.第六屆四川省博士專家論壇論文集[C].四川省科學技術協會、南充市人民政府:,2012:4.

[7]向邦偉.基于多中心治理的貧困山區農村土地流轉機制創新研究[D].武漢：華中師范大學碩士學位論文,2013.

[8]周維現.中國欠發達縣域經濟發展研究[D].武漢：武漢大學博士學位論文,2013.

[9]程黎君.以新型城鎮化為突破口推進城鄉一體化發展的思考——兼論貧困地區城鎮化發展道路選擇[J].時代金融,2014(35):20+22.

[10]凌經球.推進滇桂黔石漠化片區扶貧開發的路徑研究——基于新型城鎮化的視角[J].廣西民族研究,2015(2):143-151.

[11]季軒民,溫焜.新型城鎮化視域下我國農村精準扶貧困境及路徑研究[J].改革與戰略,2016,32(5):112-115.

[12]張建軍.全面建成小康社會背景下西部農村扶貧思路與模式的再創新[J].農業經濟問題,2017,38(4):67-74+111.

[13]曾丹.有效促進新型城鎮化與扶貧攻堅有機結合[N].貴州政協報,2017-10-26(B02).

[14]馬紅,呂弼順.延邊地區新型城鎮化與扶貧開發聯動研究——以龍井市為例[J].江西建材,2018(1):13-14.

[15]曾永濤.厚植生態文明理念，推進綠色城市建設[N].安順日報,2016-07-10.

[16]馬克思恩格斯全集:第2卷[M].北京:人民出版社,2005:118.

[17]鄧小平文選:第3卷[M].北京:人民出版社,1993:373.

[18]習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：學習出版社,人民出版社,2016:60.

[19]張明斗.新型城鎮化與城市可持續發展[M].北京:中國財政經濟出版社,2016.