公民參與視角下的政務微博創新

侯靜文

(北京航空航天大學人文社會科學學院，北京100191)

公民參與在西方走過了漫長的發展歷程，尤其是隨著20世紀60年代以來的新公民參與運動、新公共行政和新公共管理以及治理理論的發展，公民參與在公共政策制定和執行中扮演著越來越重要的角色，公民參與作為民主政治的基礎，對政府的治理效果產生不可忽視的影響，公民也向著獨立的治理主體方向發展。我國的公民參與隨著改革開放的不斷深入經歷著范圍不斷擴大、參與層次逐漸提高的過程，呈現出“從國家制度探索到公民個體自覺”[1]的發展路徑。在這個過程中，微博逐漸成為新興的公民參與途徑，中國互聯網網絡信息中心（CNNIC）公布的數據顯示，截至2015年12月，中國網民規模已達到6.88億[2]。截至2016年9月30日，經過新浪平臺認證的政務微博達到162 118個，其中政務機構微博123 208個，公務人員微博38 910個[3]。這些都為通過微博進行公民參與提供了基礎。

以微博為載體的公民參與往往被視為一種直接參與，從政治角度看，其通過多元主體在公共空間公開透明的對話改善代議制下的代表性不足的問題，提升協商民主水平；從政府角度看，其能為公共決策提供更廣泛的意見，提升決策質量，執行力和合法性[4]；從公民角度看，隨著社會事務的復雜和參與意識的增強，亟須拓展公民表達自身利益和對公共事務看法的渠道，適應當前微博問政的需要。

一、從“公民參與”到“公民微博參與”

1.公民參與

從字面上看，“公民參與”概念是由“公民”主體和“參與”行為兩部分構成。

首先分析“公民”這一概念。從外延上看，其指的是一切非政府的公民或團體；從內涵上分析，公民是具有從事管理社會和國家等公務活動能力的人，擁有平等的權利和責任[5]。

其次探討“參與”的內涵。在“參與”方面，學界定義和研究的側重各有不同。有學者認為公民參與僅指公民自愿通過各種合法方式參與政治生活，或者是參與政策的制定和影響政策的執行[6]。有學者認為公民性具有廣泛的含義，社會參與不僅包含政治參與，也包括社會參與，且不能單獨與其中任何一種參與劃等號[7]。更有學者認為公民投入到社會、社區等共同體的生活，改善他人的境遇或是改變共同體的未來都可以稱為公民參與[8]。帕特南認為，公民通過各種俱樂部等參與公眾生活，或者通過參加選舉參與政治都是公民參與，都能夠建立公民的社會資本[9]。俞可平認為公民在一個存在公共利益和公共理性的公共領域中，試圖影響公共政策和公共生活的一切活動都是公民參與[10]。本文傾向于將公民的政治參與和社會參與都納入到公民參與中考察。

學界研究的側重點有所不同，主要分為靜態和動態的研究。靜態研究集中在參與的概念和類型[11]。動態的研究如阿恩斯坦在比較不同國家公眾參與與發展水平和制度演進的基礎上，討論了公民參與發展的不同階段[12]。托馬斯研究了管理者應根據不同政策的質量和對公共接受度要求不同，決定與公眾分享多大程度的權力，并決定哪些公眾用何種形式參與[13]。本文認為，“公民參與”要有明確的問題意識和實踐導向，應著力解決“如何使公眾真正參與進來”的難題。

2.政務微博中的公民參與

政務微博指的是黨政機構或官員因公共事務開設的微博，主要作用在于引導輿論、網上辦事、政民互動、樹立形象等[14]。

公眾參與是影響政治發展的重要渠道，公眾參與的程度和規模是衡量一個社會政治現代化的重要尺度[15]。隨著“互聯網+”時代的到來，公民參與的場域發生了變遷，即由生活世界向網絡世界轉變，公民參與也相應具有了網絡政治參與的色彩。在考察網絡政治參與時，有學者強調其政治性，認為網絡政治參與是現代公民通過網絡發表政治主張和政治意愿，影響和推動政策決策過程，監督行政管理活動的參政行為[16]。有學者強調其特征，如直接性、開放性、平等性、隱蔽性、互動性、便捷性等特征。

政務微博中的公民參與應當是公眾通過政府官方微博或官員因公開設的微博，通過“@”、評論、轉發等方式，參與政治事務和社會事物的討論，甚至在討論的基礎上影響具體的政策執行和社會管理的過程。雖然公眾的素質對這種參與行為有著十分長遠的影響，但是就目前來看，政務微博自身的運營情況仍然直接影響著公眾通過微博參與的程度和效果。

3關注旨趣的變化

以微博為載體的公民參與對政治和社會生活的影響是顯而易見的。從政府方面看，推進了服務型政府建設[17]；從公民方面看，拓展了公民與政府的互動空間[18-19]，推動參與從動員向自主的變遷，政治社會化范式從單向主導向多元互動的轉型[20]；從社會角度看，有利于治理主體多元化、治理結構網絡化、治理手段多樣化、治理效率優化[21]。

由于公民微博參與起步較晚，其同樣存在困境。主要來源于監管的缺失[22]，理念的滯后[23]，地區差異大[24]，公民的素質不夠高[25]，消費主義的商業動機侵蝕[26]等。為此，要加強立法，改進政府理念[27]，建立考核機制[28]，改進工作流程、組織結構、規章制度和人員設置[29]，建立公民政治參與的道德規范和理性的寬容意識[30]。

可見，學界既往的研究指出了給公民通過微博參與政治帶來困境的因素主要在于社會的大環境、公民當下的道德素質，其也嘗試通過制度、法律以及公民道德塑造的方式加以解決。概言之，這些考察，多是從“外部”因素著眼，而較少從政務微博本身的傳播內容、運營現狀等“內部”因素入手。為此，亟須實現研究范式的轉型，研究旨趣要實現從“外”向“內”的轉變。

二、我國政務微博的典型案例呈現

我們選取近年來政務微博創新發展的案例，考察政務微博運行的現狀。

1.政府政務微博的典型樣本分析

“上海發布”是綜合性較強的政務微博，從其發布的內容來看，具有強烈的服務導向和平民色彩，其發布內容包括實時交通、天氣情況、安全警示、便民生活提示、政策解讀，意見征求等，幾乎涵蓋了當地生活的方方面面，發布的語言平實直接，常用感嘆句或問句引起公眾注意，具有平易近人、貼近實際的獨特優勢。其為公眾更全面的監督政府行為提供了路徑，突出體現在評論中出現的網民話語，小到對配圖里字太小不方便閱讀的“吐槽”，大到對漲價、稅收政策的“批評”。然而，頗為讓人疑惑的是，“上海發布”對突發事件的反應總是給人“慢了半拍”的感覺，例如上海虹口區文物遺址史料館館長何瑛發表不當言論當天，“上海發布”未作出及時關切和回應，而是照舊發布了一些便民提示、天氣預報等，刻意對“燙手山芋”視而不見，網友則不依不饒，便在評論區表達了對何瑛當館長的質疑，對“上海發布”缺乏回應深表不滿。

“山東環境”是環保類政務微博，其圍繞環境監測預告、執法行動、環境政策等內容進行頻繁、及時發布，更新速度較快。針對民眾的微博舉報通過構建“#互動”“#回音”等話題，進行一定程度的互動。為公民了解環境信息，表達環境訴求提供了渠道，吸引公眾對環境問題持續關注，不斷提升其參與能力。“山東環境”發布信息及時，給人留下了“快”的印象，然而，令人遺憾的是其吸引公眾的能力不足，類似新聞播報的陳舊版式給人留下了“刻板印象”，與微博本身的活潑氣氛大異其趣，其發布的信息較多，而來自公眾的評論很少，形成了獨特的反差。其大部分評論來自轄區的市、縣的環保官微對其內容的贊許、轉發和轉述，有自說自話的傾向，在回復投訴方面，雖也做出了答復，但大多局限于傳達出“已經@相關部門去處理”的訊號，千篇一律，缺乏后續的跟進和反饋，很多的投訴也就因此不了了之。

“江寧公安在線”是公安類政務微博，語言幽默，個性鮮明，大量使用網民所喜聞樂見的網絡語言，贏得不少網民的點贊和追捧，在一定程度上與微博本身的娛樂性相契合。其通過精準到位的互動，與公眾建立起了良好的公共關系，能對網友提出的拍照技術不好等“吐槽”虛心接受，并主動改進，同時因為專注于公共安全方面的溫馨提醒，顯得有些嘮叨，被網友戲稱為“江寧婆婆”。難能可貴的是，“江寧公安在線”能夠積極主動回應社會熱點，對于一些網絡謠言，也敢于針鋒相對，主動辟謠，及時屏蔽了不實消息，傳播了網絡正能量。但因為其風格過于“前衛”，個性過于鮮明，亦引起公眾對其過分娛樂化的質疑，有些網友的評論只是為了搞笑，其評論區往往異常熱鬧，一則普通的信息能招來與其主題無關的大量評論，讓人莫名其妙。更有甚者，精明的商家借此打廣告，對政府官方微博的嚴肅性和權威性產生了不利的影響。

毋庸諱言，政府官方微博是因應互聯網時代公民參與而出現的新事物，其貼近民生、服務民眾、接近“地氣”，取得了一定的成效。然而，我們更應看到，信息不公開、報道不及時等方面的問題依然存在，政務微博或缺乏個性，“刻板印象”難改，或標新立異，奪人眼球，引來公眾對其娛樂化傾向的質疑。歸根結底，政府官方微博缺乏與民眾的有效互動，民眾的認同度不高，吸引公眾實質參與仍然存在不足。

2.官員微博的獨特案例討論

根據2016年上半年新浪政務微博榜，排行第一的是中央政法委政法綜治信息中心主任陳里的微博，與當下流行的刷朋友圈，曬各種個人動態的瑣碎不同，陳里的微博有一種難能可貴的家國情懷和問題意識。聽民意、解民憂，是陳里對政務微博的定位。他經常發布和轉發三農問題、兒童發展問題、老人贍養、大病治療等方面的信息，引起網民的大量點贊、圍觀和關注，粉絲數量直線上升，“粉絲效應”初步顯現。陳里曾指出：“作為官員如果對真善美、假惡丑不敢發聲，就缺少了與人民共同呼吸的心跳。”然而，這位“微博達人”在借助自身影響力持續推動解決諸多民生問題后，高興之余也有隱憂，雖然閱讀、轉發和點贊者數量眾多，但“粉絲效應”難以轉化成真正的“改變”的力量。

廣東省衛生廳前副廳長廖新波的微博也引起了大量網民的追捧，其微博名叫“醫生哥波子”，他對政務微博的創新體現在“抒己見，引思考，談焦點，廣結友”，思想敏銳，話語犀利，尤其是在廣東省醫改問題上，他很好地展現了政府官員的真誠和智慧，敢于在微博上公開批駁廣州市衛生局的某位領導“中國看病其實不貴”的觀點，獲得了網友的積極響應。廖新波特別注意微博的原創性和創新性，其微博中的版塊“波子雜談”就獨具特色，具有關注的廣度和思想的深度，廖新波的率真和堅持備受外界“青睞”和好評。事實上，廖新波給人一種不一樣的官員感受。就像他在一條微博中對自己的描述：行走在裂縫中，不要輕易說“不”，也不要輕易說“是”我還是我，一名永不靠岸的水手。

官員的微博發出了真實的聲音，傳達了積極的信號，為公眾了解官員乃至政府提供了一扇難得的窗口，曾經神秘莫測甚至有些遙不可及的政府仿佛離自己更近了，公民對政府和官員產生了親和感，提升了認同度，也為公民有序的政治參與創設了條件，在虛擬的網絡世界里，公民樂于和這些官員身份的“微博達人”互動交流，表達真實的想法。然而，正如陳里所指出的那樣，僅僅靠官員的作為與憐憫，是無法真正觸及問題的實質的，不少民生問題最終要靠制度化的長效機制加以解決。

三、余 論

互聯網不僅改變人們的生活方式，而且深刻影響政府的思維習慣、行為方式和公民有序參與的形式與路徑，政務微博的有序發展必須與公民參與協調并進、有機結合。為此，筆者提出如下幾個方面的建議，拋磚引玉，求教于方家。

第一，界定政務微博功能，明晰邊界。政務微博的獨特優勢就是即時互動性，應將其打造為表民意、發民聲、解民憂的新平臺。然而，當前不少黨政機關和官員將政務微博當作一種“擺設”和“秀場”，只是一種單向式的信息發布平臺，缺少互動性、交流性，一些政務微博只是新聞播報的翻版，承擔著“新聞播報員”的角色，給人以“刻板印象”；一些政務微博內容缺少嚴謹性和規范性，娛樂性有余，權威性不足。政務微博要切實為民眾服務，實現官民有效互動，就必須界定政務微博功能，明晰其邊界，既要生動活潑，又要嚴肅規范，做到“莊”與“諧”的統一。

第二，掌握微話語權，提升媒介素養。要合理引導互聯網輿情，主動掌握微話語權。這對于政府部門和黨政干部而言是新挑戰，這意味著必須將提升媒介素養列入議事日程。概言之，這種媒介素養應包括媒體融合的基本知識、微博維護的基本常識、新媒體語境下的讀寫能力、網民互動交流的實際操作能力以及應對突發事件的心理準備及基本素質。微話語權的獲得，既不能是照本宣科地灌輸和說教，也不是一味妥協遷就，以娛樂化的手段取悅網民。要擁有一種平和淡定的心態，從容應對互聯網輿情。

第三，引導公民有序參與，創設優良微博參政環境。隨著公民社會的推進，公民參與的熱情被空前激發。網絡平臺的公開性、開放性、平等性為公民創設了積極參與的平臺，公民的自由表達固然應該受到尊重，但其前提是必須合法、有序。網絡社會具有泥沙俱下的特性，一些“水軍”和網民出于各種目的炮制各種謠言，混淆視聽，一旦民眾被謠言欺騙和蒙蔽，就可能助長無序的公民參與，危害社會的和諧穩定。政務微博作為發布權威信息、擴大公民參與、增進官民互動的平臺，應發揮正本清源的獨特作用，實現對輿情的有效引導，創設優良微博參政環境。