土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的基層政府職能研究

[摘 要] 基層政府是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的排頭兵，積極的政府行為是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)中不可或缺的重要一環(huán)。但是，當(dāng)前形勢(shì)下土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府職能定位仍存在不少問(wèn)題，本文通過(guò)剖析基層政府履職不當(dāng)?shù)脑颍剿魍恋亓鬓D(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中基層政府應(yīng)該如何界定自身角色，履行好自身職能，充分發(fā)揮基層政府在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的主導(dǎo)作用。

[關(guān)鍵詞] 土地流轉(zhuǎn)；農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化；基層政府職能

[中圖分類號(hào)] F321.1 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼] A [文章編號(hào)] 1674-7909（2017）32-24-5

農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化是國(guó)家現(xiàn)代化的重要組成部分，推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)實(shí)現(xiàn)對(duì)土地的充分有效利用是實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的中心議題之一。基層政府是推動(dòng)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的排頭兵，積極的政府行為是土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)中不可或缺的重要一環(huán)，對(duì)于克服市場(chǎng)的不足和缺陷、降低交易成本、促進(jìn)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化經(jīng)營(yíng)的有序發(fā)展起到重要的作用。但就目前的研究成果而言，還缺乏對(duì)基層政府在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中的政府職能比較全面、深入、系統(tǒng)的研究。因此，分析當(dāng)前基層政府在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中政府職能定位問(wèn)題，厘清基層政府在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中應(yīng)該履行的職能、參與管理的方法、應(yīng)該扮演的角色，有助于充分發(fā)揮基層政府在土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)中的主導(dǎo)作用，避免政府錯(cuò)位、缺位和越位現(xiàn)象的發(fā)生，具有重大的理論意義。

1 土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中基層政府職能的新期待

1.1 由管理向服務(wù)轉(zhuǎn)變

基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中所扮演的角色是否定位準(zhǔn)確，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程能否有序推進(jìn)影響重大。目前，我國(guó)農(nóng)村土地資源的配置主要是通過(guò)基層政府的行政手段進(jìn)行干預(yù)完成的，市場(chǎng)機(jī)制的作用并沒(méi)有得以完全發(fā)揮[1]。因此，這就要求基層政府順應(yīng)時(shí)代的發(fā)展，從管理者向服務(wù)者進(jìn)行轉(zhuǎn)變，加強(qiáng)宣傳引導(dǎo)，規(guī)范流轉(zhuǎn)程序，構(gòu)建信息平臺(tái)，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)提供必要的服務(wù)。土地流轉(zhuǎn)的順利進(jìn)行有利于優(yōu)化農(nóng)村土地利用結(jié)構(gòu)，增加有效耕地面積，基層政府在此基礎(chǔ)上注重規(guī)范農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)方式，提高農(nóng)業(yè)的抗風(fēng)險(xiǎn)能力和農(nóng)產(chǎn)品的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率，維持良好的生產(chǎn)環(huán)境，就能為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展提供重要支持，從而促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)和社會(huì)的發(fā)展。

1.2 由保守向創(chuàng)新轉(zhuǎn)變

目前，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程均是在摸索中發(fā)展，基層政府只有不斷地創(chuàng)新，才能解決農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程不斷顯現(xiàn)出來(lái)的問(wèn)題，從而有序推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展。一方面，基層政府作為一定地域內(nèi)的權(quán)威組織，其對(duì)本地的制度環(huán)境最為了解，和社區(qū)、農(nóng)民之間的聯(lián)系最為緊密，來(lái)自社區(qū)、農(nóng)民要求實(shí)現(xiàn)其潛在利益的壓力最為直接，因此，基層政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度創(chuàng)新的重要主體；另一方面，目前我國(guó)農(nóng)業(yè)組織形式基本為小規(guī)模、以家庭為單位的生產(chǎn)方式，組織程度不高，要想推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展，就必須不斷創(chuàng)新農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式和管理方式。因此，基層政府作為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的重要主體，必須改變以往保守的作風(fēng)，既要在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度、農(nóng)村土地市場(chǎng)建設(shè)和農(nóng)業(yè)經(jīng)營(yíng)方式、管理方式等方面不斷進(jìn)行創(chuàng)新完善，還要在機(jī)構(gòu)設(shè)置、管理方式、管理體制、政府職能和管理理念等方面敢于應(yīng)用新技術(shù)、借鑒新方法。

1.3 由行政向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變

隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，地方政府職能逐漸由行政向市場(chǎng)轉(zhuǎn)變，從原有的直接生產(chǎn)、強(qiáng)制干預(yù)，逐漸轉(zhuǎn)變到宏觀管理、間接調(diào)控，最后應(yīng)定位于保護(hù)支持、監(jiān)督服務(wù)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的主體應(yīng)該是農(nóng)民，基層政府的職能應(yīng)定位于保護(hù)支持、監(jiān)督服務(wù)，但實(shí)際上我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主要還是通過(guò)基層政府的行政手段進(jìn)行干預(yù)完成的。基層政府如若對(duì)農(nóng)村土地價(jià)格進(jìn)行干預(yù)，以政府定價(jià)取代市場(chǎng)價(jià)格，則很可能扭曲農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的市場(chǎng)價(jià)格，偏離農(nóng)村土地的實(shí)際價(jià)值，破壞市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，地方政府是推動(dòng)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的重要力量，但應(yīng)防范地方政府過(guò)度行政，合理的干預(yù)不是包攬一切，而是做好農(nóng)業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)工作，充分利用并尊重市場(chǎng)的力量，由農(nóng)業(yè)市場(chǎng)主體遵循市場(chǎng)規(guī)律自行發(fā)展。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府應(yīng)遵循市場(chǎng)化導(dǎo)向原則，把握好行政干預(yù)的度，凡是市場(chǎng)化程度較高的事務(wù)不做介入，只負(fù)責(zé)監(jiān)督、服務(wù)，由市場(chǎng)主體決斷；凡是市場(chǎng)不便調(diào)節(jié)的，涉及國(guó)家主權(quán)、合法性、普遍福社以及公眾利益的事務(wù)，責(zé)無(wú)旁貸。

2 土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中基層政府職能定位的偏差及負(fù)效應(yīng)

2.1 基層政府職能錯(cuò)位

我國(guó)現(xiàn)行自上而下的行政集權(quán)制度，加之“分稅制”及“鄉(xiāng)財(cái)縣管”等改革，基層政府往往事權(quán)財(cái)權(quán)較弱，而農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的各項(xiàng)政策又需要基層政府來(lái)落實(shí)，基層政府在職能運(yùn)行中無(wú)法形成互相銜接、環(huán)環(huán)相扣的權(quán)力和責(zé)任體系，責(zé)權(quán)不對(duì)等較為嚴(yán)重，易出現(xiàn)職能錯(cuò)位問(wèn)題。一是基層政府缺乏自我探索和選擇的空間，不能自主創(chuàng)新，而是習(xí)慣于期盼上級(jí)政府各種土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)政策的支持。二是基層政府既當(dāng)裁判員又當(dāng)運(yùn)動(dòng)員，定位模糊。一方面，在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，在收益分配問(wèn)題上，政府充當(dāng)裁判員，傾向于保護(hù)企業(yè)和開(kāi)發(fā)商的利益，致使農(nóng)戶所獲得的利益與實(shí)際應(yīng)得的不相符；另一方面，基層政府又利用行政職權(quán)扮演著運(yùn)動(dòng)員角色，從集體和農(nóng)戶手中奪取土地，做起“生意人”。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，政府應(yīng)充當(dāng)裁判員，而非運(yùn)動(dòng)員，充分發(fā)揮引導(dǎo)、規(guī)范、監(jiān)管和服務(wù)的功能，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化健康有序發(fā)展。三是涉及農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)部門(mén)職能交錯(cuò)、職責(zé)不清、多頭執(zhí)法的現(xiàn)象較為嚴(yán)重，在利益面前，各自為政，但在遇到問(wèn)題或出現(xiàn)管理失職需追究責(zé)任時(shí)，卻相互推樓、推卸責(zé)任[2]。

2.2 基層政府職能缺位

在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，會(huì)出現(xiàn)市場(chǎng)機(jī)制無(wú)法進(jìn)行有效調(diào)節(jié)的情況，這就需要基層政府提供公共產(chǎn)品和服務(wù)來(lái)彌補(bǔ)市場(chǎng)的缺陷，而基層政府往往沒(méi)有提供好這些服務(wù)，這就造成基層政府的職能缺位。

2.2.1 缺乏正確的引導(dǎo)和宣傳。基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，應(yīng)正確引導(dǎo)和宣傳有關(guān)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策和法規(guī)，提高農(nóng)戶和企業(yè)的認(rèn)識(shí)水平，消除農(nóng)戶和企業(yè)的顧慮，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化能夠有序地進(jìn)行。

2.2.2 服務(wù)不到位。目前，基層政府公共服務(wù)缺位的現(xiàn)象比較嚴(yán)重。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，多數(shù)地區(qū)尚未形成完善的服務(wù)體系和平臺(tái)，極少基層建立土地流轉(zhuǎn)服務(wù)機(jī)構(gòu)，無(wú)法將土地供求信息進(jìn)行統(tǒng)一的收集、整理、發(fā)布和交易，土地供求信息渠道不暢通。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府往往熱衷于“輸血”式的財(cái)政補(bǔ)貼，而農(nóng)業(yè)發(fā)展迫切需求的科技、最新信息等公共服務(wù)配套卻嚴(yán)重缺乏，從而導(dǎo)致各種農(nóng)業(yè)項(xiàng)目即使成功引進(jìn)，卻常常“留不住”，無(wú)法可持續(xù)發(fā)展。

2.2.3 缺乏適當(dāng)?shù)谋O(jiān)督。只有基層政府對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行適當(dāng)有效的統(tǒng)籌和監(jiān)督，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)才能依法、自愿、有序地進(jìn)行，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化水平才能不斷提高。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中不斷出現(xiàn)新問(wèn)題、新情況，從某種程度上反映出基層政府監(jiān)督不到位。尤其是在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)進(jìn)程中，基層政府監(jiān)督尤為重要。基層政府監(jiān)督不到位主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)過(guò)程的監(jiān)督，從而造成流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)戶權(quán)益沒(méi)有得到有效保護(hù)；二是缺乏對(duì)流轉(zhuǎn)事后的監(jiān)督，主要包括土地流轉(zhuǎn)后的數(shù)量、質(zhì)量和用途以及經(jīng)營(yíng)狀況的監(jiān)督。

2.3 基層政府職能越位

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中政府職能越位是指政府職能表現(xiàn)過(guò)度，即為了實(shí)現(xiàn)公平競(jìng)爭(zhēng)、優(yōu)勝劣汰，本應(yīng)由市場(chǎng)來(lái)配置的生產(chǎn)要素，卻被政府強(qiáng)行干涉，手伸得過(guò)長(zhǎng)[3]。目前，基層政府普遍存在職能定位龐雜的現(xiàn)象，既要推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)，又要提供公共服務(wù)；既要發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)，又要維護(hù)農(nóng)村社會(huì)穩(wěn)定。同時(shí)，由于基層市場(chǎng)和社會(huì)組織發(fā)展不夠充分，基層政府承擔(dān)了許多本應(yīng)交給市場(chǎng)和社會(huì)組織的事務(wù)，面臨著無(wú)限的責(zé)任，也承擔(dān)了無(wú)限的風(fēng)險(xiǎn)，而在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中各種服務(wù)機(jī)構(gòu)、農(nóng)民專業(yè)組織等社會(huì)組織也依賴于政府的扶持和保護(hù)，喪失主體地位，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)。在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)中，政府職能的越位通常表現(xiàn)為以下幾種情況：一是干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)主體，直接通過(guò)行政手段將土地集中起來(lái)，強(qiáng)制推行土地流轉(zhuǎn)；二是干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方式，用行政命令干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的交易方式；三是干預(yù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)價(jià)格，使農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)補(bǔ)償報(bào)酬與農(nóng)村土地市場(chǎng)化流轉(zhuǎn)的均衡價(jià)格不符。在農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府能夠利用行政手段有效集中土地，在推動(dòng)農(nóng)業(yè)規(guī)模經(jīng)營(yíng)和促進(jìn)農(nóng)民增收等方面收益明顯。但是，基層政府如若無(wú)法對(duì)本地區(qū)農(nóng)業(yè)做好科學(xué)規(guī)劃，而越位干預(yù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，則很可能導(dǎo)致農(nóng)業(yè)生產(chǎn)脫離市場(chǎng)，阻礙農(nóng)業(yè)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

3 土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中基層政府職能定位偏差的成因

3.1 學(xué)理分析

3.1.1 公共選擇理論。以布坎南、月一尼斯·繆勒等為代表的公共選擇理論認(rèn)為，政府中的人是自利的“經(jīng)濟(jì)人”，在執(zhí)行公務(wù)時(shí)不可避免地會(huì)考慮自身的利益與私欲，有時(shí)候甚至為了追求自身利益最大化，做出損害公共利益的行為決策[3]。目前，我國(guó)黨政官員政績(jī)考核指標(biāo)仍主要與地區(qū)生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)率掛鉤，這就容易導(dǎo)致基層政府官員為了達(dá)到晉升的目的，將追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展作為其決策的主要依據(jù)。近年來(lái)，基層政府對(duì)農(nóng)村土地的支配權(quán)也越來(lái)越高，農(nóng)村土地漸漸成為了基層政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的重要依托。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中，農(nóng)戶在做土地流轉(zhuǎn)決策選擇時(shí)，在很大程度上受到土地流轉(zhuǎn)價(jià)格、土地經(jīng)營(yíng)收益和政府補(bǔ)貼等經(jīng)濟(jì)因素的影響，如果基層政府官員一味追求經(jīng)濟(jì)利益，往往會(huì)導(dǎo)致農(nóng)村土地?zé)o法順利流轉(zhuǎn)，或者農(nóng)戶喪失土地權(quán)益，生活沒(méi)有保障。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，如果基層政府官員為了追求政績(jī)，極易脫離本地實(shí)際情況，盲目確立農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展方向、目標(biāo)和規(guī)模，一味貪大求全，上一些不符合本地資源的大產(chǎn)業(yè)、大項(xiàng)目，這對(duì)本地農(nóng)業(yè)的發(fā)展大為不利。

3.1.2 “條塊關(guān)系”管理問(wèn)題。條塊關(guān)系是中國(guó)地方政府體制中基本的結(jié)構(gòu)性關(guān)系。所謂“條塊關(guān)系”，是指不同層級(jí)的政府組織在“條條”和“塊塊”基礎(chǔ)上形成的相互作用、相互影響的關(guān)系[4]。其中，“條條”指的是從中央到基層地方上的各層級(jí)政府中職責(zé)、內(nèi)容或工作范圍相近的機(jī)構(gòu)；“塊塊”是指由職責(zé)互不相同的機(jī)構(gòu)組成的各級(jí)地方政府。導(dǎo)致條塊關(guān)系失衡的最主要癥結(jié)在于職責(zé)同構(gòu)。所謂“職責(zé)同構(gòu)”，是指在政府間關(guān)系中，從中央到地方各個(gè)層級(jí)的政府在縱向間職能、職責(zé)和機(jī)構(gòu)設(shè)置上的高度統(tǒng)一、一致[5]。各個(gè)層級(jí)政府的職責(zé)同構(gòu)導(dǎo)致了同一職能部門(mén)的上下級(jí)之間職責(zé)不清，不能合理地劃分各自的管理權(quán)限和責(zé)任，從而導(dǎo)致一方面地方政府是“全能”的，中央的權(quán)力被地方所分割；另一方面，地方政府又是“無(wú)能”的，地方政府行為在很大程度上受到上級(jí)條條的掣肘。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，農(nóng)業(yè)部門(mén)、國(guó)土部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)等機(jī)構(gòu)職能交錯(cuò)、職責(zé)不清，有利的事相關(guān)部門(mén)搶著管、多頭管，無(wú)利的事各部門(mén)相互推樓，從而導(dǎo)致效率低下、發(fā)展緩慢。

3.2 現(xiàn)狀剖析

3.2.1 法律法規(guī)不完善。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)相關(guān)的法律法規(guī)不健全，是導(dǎo)致基層政府職能缺陷，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)不規(guī)范，農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展缺乏有效保障的重要原因之一。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)方面，盡管近幾年國(guó)家陸續(xù)出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》《農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)糾紛調(diào)解仲裁法》《農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)管理辦法》《土地管理法》等法律法規(guī)，但具體指導(dǎo)土地流轉(zhuǎn)工作的法律法規(guī)還不完善：一是農(nóng)村土地所有權(quán)主體模糊；二是土地流轉(zhuǎn)的相關(guān)法律存在漏洞，甚至相互沖突；三是法律法規(guī)沒(méi)有對(duì)土地流轉(zhuǎn)合同進(jìn)行規(guī)范，土地流轉(zhuǎn)合同存在口頭約定或不符合法律規(guī)定的現(xiàn)象比較嚴(yán)重；四是農(nóng)村土地交易行為缺乏相應(yīng)的法律法規(guī)約束，對(duì)交易方式的表述過(guò)于籠統(tǒng)，對(duì)基層政府應(yīng)該如何管理也沒(méi)有明確規(guī)定。相對(duì)于農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)而言，我國(guó)針對(duì)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)的立法規(guī)范比較完善，盡管如此，我國(guó)當(dāng)前農(nóng)業(yè)法律建設(shè)仍然無(wú)法滿足現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的要求。一是立法滯后性較嚴(yán)重，還存在很多空白點(diǎn)，如休閑農(nóng)業(yè)、有機(jī)農(nóng)業(yè)等新型農(nóng)業(yè)業(yè)態(tài)發(fā)展方面，農(nóng)業(yè)信息化、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)金融協(xié)調(diào)發(fā)展等方面；二是部分法律法規(guī)還存在著受城鄉(xiāng)二元體制影響的不合理規(guī)定，如保障農(nóng)民土地權(quán)益、公民權(quán)益、財(cái)產(chǎn)權(quán)益的相關(guān)法律法規(guī)；三是不少法律法規(guī)還帶有維護(hù)部門(mén)利益、行業(yè)壟斷的色彩。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)法律法規(guī)的不完善，致使基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中無(wú)法可依，享有較大的自由裁量權(quán)。

3.2.2 基層服務(wù)意識(shí)薄弱。農(nóng)民由于自身文化水平的限制，對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)政策知之甚少，甚至存在曲解誤讀的現(xiàn)象，同時(shí)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中存在的一些沖突和矛盾，這些都需要基層政府發(fā)揮服務(wù)職能來(lái)一一解決。然而，實(shí)際上基層政府存在著服務(wù)意識(shí)薄弱的情況：一是基層政府工作人員本身對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化相關(guān)政策和法律法規(guī)理解不到位；二是對(duì)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的政策和法律法規(guī)貫徹、宣講和傳達(dá)服務(wù)存在“重形式，輕內(nèi)容”的敷衍現(xiàn)象；三是基層政府公共服務(wù)機(jī)構(gòu)專業(yè)技術(shù)人員不足，技術(shù)骨干流失嚴(yán)重和引進(jìn)困難并存。

3.2.3 監(jiān)督體系不健全。由于“條塊關(guān)系”管理問(wèn)題，基層政府條塊關(guān)系不順，事權(quán)劃分不清，責(zé)、權(quán)、利不相統(tǒng)一，從而導(dǎo)致基層政府行政權(quán)力極其有限，加上財(cái)政困難，對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題和矛盾，在經(jīng)濟(jì)上沒(méi)有制約手段，工作上又不能強(qiáng)迫命令，監(jiān)督管理無(wú)力。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中監(jiān)督體系不健全主要表現(xiàn)在：一是程序性監(jiān)督與實(shí)質(zhì)性監(jiān)督不能有效結(jié)合，事前監(jiān)督、事中監(jiān)督、事后監(jiān)督不銜接；二是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化市場(chǎng)面多、廣、散、遠(yuǎn)，基層監(jiān)督服務(wù)人員不足，整體素質(zhì)不高；三是農(nóng)村基層民主政治建設(shè)有待加強(qiáng)，缺少社會(huì)組織和輿論監(jiān)督。

3.2.4 農(nóng)民知識(shí)局限性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的有序進(jìn)行，要求農(nóng)民對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)政策、法律法規(guī)和先進(jìn)的農(nóng)業(yè)技術(shù)有較為透徹的理解，但實(shí)際上農(nóng)民由于自身知識(shí)水平的局限性，對(duì)有關(guān)土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的相關(guān)政策知之甚少，法律知識(shí)欠缺，學(xué)習(xí)先進(jìn)的生產(chǎn)技術(shù)較為困難。這就導(dǎo)致農(nóng)戶在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)過(guò)程中處于弱勢(shì)，一旦產(chǎn)生糾紛，權(quán)益受損，無(wú)法通過(guò)法律援助來(lái)維護(hù)自己的權(quán)益，往往不愿意將土地流轉(zhuǎn)出去。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的前提是農(nóng)民知識(shí)化，農(nóng)民科技文化素質(zhì)的提高是促進(jìn)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)戰(zhàn)略性調(diào)整、提高農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)水平的基礎(chǔ)工程。然而，目前我國(guó)農(nóng)民知識(shí)水平仍比較低，這將是制約我國(guó)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的一個(gè)重要因素。

4 土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中基層政府職能科學(xué)定位的路徑選擇

4.1 職能層次定位：頂層設(shè)計(jì)+基層探索

農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中，基層政府的職能層次定位為“頂層設(shè)計(jì)”+“基層探索”，只有正確處理好“頂層設(shè)計(jì)”和“基層探索”的關(guān)系，才能良性有序地推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程事關(guān)國(guó)計(jì)民生，必須由中央決策層規(guī)劃，統(tǒng)一推動(dòng)。新中國(guó)成立以來(lái)，我國(guó)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)政策經(jīng)歷了由禁止包轉(zhuǎn)到允許包轉(zhuǎn)（1982-1987年）、依法轉(zhuǎn)讓（1988-1998年）和規(guī)范流轉(zhuǎn)（2001年至今）3個(gè)階段。2001年后，中共中央出臺(tái)了《農(nóng)村土地承包法》《物權(quán)法》《中華人民共和國(guó)農(nóng)村土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》等法律法規(guī)，從2008-2017年連續(xù)下發(fā)了10年關(guān)于“三農(nóng)”問(wèn)題的一號(hào)文件，構(gòu)建了農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)的頂層設(shè)計(jì)。而農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路則是由2004-2017年中共中央連續(xù)14年發(fā)布以“三農(nóng)”為主題的中央一號(hào)文件構(gòu)建的。然而，“頂層設(shè)計(jì)”依賴于基層政府的落實(shí)和執(zhí)行，“頂層設(shè)計(jì)”的許多制度設(shè)計(jì)和改革措施實(shí)質(zhì)是對(duì)基層經(jīng)驗(yàn)的總結(jié)和升華，因此，可以說(shuō)“頂層設(shè)計(jì)”離不開(kāi)“基層探索”。這就要求基層政府要充分發(fā)揮探索作用。一是探索新型條塊關(guān)系，理順基層政府職權(quán)關(guān)系。探索新型條塊關(guān)系有利于推進(jìn)基層治理改革，改善由于職責(zé)不清，條塊之間推諉扯皮的現(xiàn)象，提高基層政府各項(xiàng)工作的效率。二是充分發(fā)揮基層政府的探索作用。基層政府是農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化制度創(chuàng)新的重要主體，相對(duì)于中央政府，基層政府具有如下優(yōu)勢(shì)：①與中央政府相比，基層政府對(duì)本地的實(shí)際情況、資源稟賦和農(nóng)民需求等認(rèn)識(shí)更全面、更敏銳，而且對(duì)于來(lái)自農(nóng)民、社區(qū)和企業(yè)要求實(shí)現(xiàn)其潛在利益的壓力感受更直接，因此基層政府更易于選擇出與本地實(shí)際情況相符的新制度；②基層政府和社區(qū)、農(nóng)民之間具有較強(qiáng)的利益相關(guān)性，基層政府參與制度創(chuàng)新，可以使新制度的效益具有激勵(lì)兼容的可能[6]；③基層政府在本地具有一定的權(quán)威，在實(shí)行制度創(chuàng)新時(shí)，可以運(yùn)用政治力量使本地經(jīng)濟(jì)利益最大化，從而減少制度創(chuàng)新成本。

4.2 職能體系定位：政府有為+市場(chǎng)有效+社會(huì)參與

基層政府的職能體系定位為“政府有為”+“市場(chǎng)有效”+“社會(huì)參與”。基層政府在農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程中起著決定性作用，然而隨著市場(chǎng)體系的逐漸完善、社會(huì)公民的不斷成長(zhǎng)，要求基層政府職能定位從以往的政府一元主體向多元主體共同治理轉(zhuǎn)型，堅(jiān)持“市場(chǎng)能辦的事，政府不辦；市場(chǎng)辦不到的事，政府提供服務(wù)”的原則，該讓位的讓位，避免職能越位。一是基層政府要有所作為，積極提供服務(wù)。基層政府是推動(dòng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的中堅(jiān)力量，農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的有序推進(jìn)需要基層政府積極提供服務(wù)：①落實(shí)各項(xiàng)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化各項(xiàng)相關(guān)的政策和法律，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程提供良好的制度環(huán)境；②立足本地實(shí)情對(duì)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，積極引導(dǎo)，協(xié)調(diào)監(jiān)督；③強(qiáng)化管理服務(wù)，提高農(nóng)村社會(huì)服務(wù)體系建設(shè)水平，為農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程提供應(yīng)有的技術(shù)金融服務(wù)、信息咨詢服務(wù)，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，提高農(nóng)業(yè)科技水平。二是積極發(fā)展市場(chǎng)體系，逐漸完善市場(chǎng)機(jī)制，提高市場(chǎng)有效性。農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)需要規(guī)范有序的市場(chǎng)體系，從市場(chǎng)的角度來(lái)看，應(yīng)積極構(gòu)建科學(xué)合理的土地價(jià)格評(píng)估體系，發(fā)展有效的中介機(jī)制，完善服務(wù)體系。農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程也是農(nóng)業(yè)市場(chǎng)化不斷發(fā)展完善的過(guò)程，基層政府應(yīng)注重從基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)方面的硬件措施和政策扶持、提供服務(wù)等軟件措施方面著手，積極構(gòu)建自由良性競(jìng)爭(zhēng)，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，多元化的市場(chǎng)模式。三是積極培育扶持和依法管理社會(huì)組織。目前，我國(guó)農(nóng)村各類社會(huì)組織發(fā)展緩慢，社會(huì)組織參與社會(huì)管理和服務(wù)的程度很低。基層政府要積極培育扶持各類社會(huì)組織，幫助其完善制度，規(guī)范運(yùn)轉(zhuǎn)，保持穩(wěn)定，以更好地服務(wù)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)和農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程的有序推進(jìn)。

4.3 職能范圍定位：農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化+農(nóng)村現(xiàn)代化+農(nóng)民職業(yè)化

基層政府的職能范圍定位為農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化+農(nóng)村現(xiàn)代化+農(nóng)民職業(yè)化。“三農(nóng)”問(wèn)題是基層政府工作的重點(diǎn)，做好“三農(nóng)”工作是基層政府的根本任務(wù)。

4.3.1 積極推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程。農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的必經(jīng)之路，而農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化又以農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)為前提。基層政府應(yīng)注重農(nóng)村土地順利流轉(zhuǎn)，為農(nóng)業(yè)規(guī)模生產(chǎn)創(chuàng)造有利條件。與此同時(shí)，還應(yīng)采取有效措施推進(jìn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化：統(tǒng)籌規(guī)劃，立足本地資源稟賦，做好農(nóng)業(yè)項(xiàng)目規(guī)劃，發(fā)展特色農(nóng)業(yè)；優(yōu)化調(diào)整農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推進(jìn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)向縱深發(fā)展；加強(qiáng)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)對(duì)自然災(zāi)害的抵御能力；實(shí)施科教興農(nóng)戰(zhàn)略，積極推廣優(yōu)秀的農(nóng)業(yè)科學(xué)技術(shù)，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的科技含量。

4.3.2 積極打造現(xiàn)代化農(nóng)村。農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化必然伴隨著農(nóng)村現(xiàn)代化，農(nóng)村現(xiàn)代化包含了農(nóng)村工業(yè)化、城鎮(zhèn)化、環(huán)境優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)體制優(yōu)化、政治民主化和農(nóng)村富裕化等諸多方面[7]。農(nóng)村現(xiàn)代化應(yīng)從以下方面入手：不斷完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，包括道路、交通、信息通信、能源設(shè)備等；不斷優(yōu)化生態(tài)環(huán)境，保持青山綠水，不斷提高宜居品質(zhì)；不斷加強(qiáng)農(nóng)村精神文化建設(shè)，豐富精神文化活動(dòng)。

4.3.3 積極推進(jìn)農(nóng)民職業(yè)化，使“農(nóng)民”不再是身份稱謂，而是職業(yè)稱謂。農(nóng)民職業(yè)化是農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化、農(nóng)村現(xiàn)代化繼承的重要?jiǎng)恿ΑＪ紫龋鶎诱畱?yīng)注重發(fā)展農(nóng)村職業(yè)教育，定期對(duì)農(nóng)民尤其是青年農(nóng)民進(jìn)行勞動(dòng)技能、科技文化、市場(chǎng)營(yíng)銷、法律政策等方面的教育和培訓(xùn)。其次，要注重吸引農(nóng)村以外的人才從事農(nóng)業(yè)，積極引進(jìn)農(nóng)業(yè)人才。

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