推進“四位一體”土地制度改革

在2016年3月全國“兩會”期間，針對“三塊地改革試點”彼此割裂、城鄉分離的狀況，我曾提出“推進三位一體城鄉互動的土改建議”（詳見《財經》2016年第17期“土改須‘三位一體’‘城鄉互動’”）。最近，中央已批準把土地征收制度改革和農村集體經營性建設用地入市改革擴大到現在的33個試點地區，但宅基地制度改革仍維持在原15個試點地區。

考慮到“三塊地”改革中，關鍵是縮小征地范圍，允許農村集體經營性建設用地直接入市，以滿足城市建設和發展中對非公共利益的土地需求，而農村集體建設用地中70%～80%是宅基地，如果宅基地流轉只限于集體經濟組織內部，少量的經營性建設用地入市不足以構建起城鄉統一的建設用地市場。另一方面，限制農地入市，城市的土地供給由政府獨家壟斷，使市場不能在土地資源配置中起決定性作用，也就不能緩解一線城市土地供不應求房價飛漲、而三四線城市住房閑置、空城鬼城頻生的局面。

所以，“三位一體、城鄉互動”的土改還有待于進一步深化。

一、應允許宅基地外部流轉

根據《憲法》，中國土地實行國家所有和集體所有兩種公有制，土地所有權本身不能買賣，但土地使用權可以依法有償有期出租出讓。國有建設用地，除了公益性用地，無論是工業用地還是商業用地和商品房用地，都是通過招拍掛進入一級市場的，為什么對農村集體土地入市僅限于經營性建設用地呢？

如果城市工業用地、商業用地和非保障性住宅用地使用權可以在二級市場上轉讓、出租、入股、抵押，而農村集體建設用地中的宅基地則不允許進入市場，何以構建城鄉統一的建設用地市場，又何談同等入市、同權同價。這里顯然還是存在著對農村集體土地產權的歧視。

我認為，要做到城鄉土地同地同權同價，應該將城鄉土地都劃分為公益性用地和非公益性用地：在城市，除了劃撥的保障房用地，其他土地均可視為經營性建設用地；在農村，除了農民自住房宅基地外，其他建設用地（包括農民個體或集體興建的非自住房宅基地）均可視為經營性建設用地，而只要符合規劃和用途管制，集體經營性建設用地就可以用于商業和房地產開發。按照這種劃分，所謂城鄉統一的建設用地市場，就是城鄉統一的經營性建設用地市場，集體經營性建設用地（包括非自住性宅基地）應該與國有經營性建設用地同等入市、同權同價。

進一步說，國有建設用地使用權既可以通過招拍掛的方式出租出讓給所有中國公民，也可以出租出讓給外資企業；城市住宅既可以賣給城市居民，也可以賣給進城務工的農民，還可以賣給來華工作和定居的外國人，這些住宅連同其國有宅基地使用權，均可以出租、抵押、繼承和轉讓，為什么農村的住房連同其集體宅基地使用權就不能出租、抵押并轉讓給城市居民呢？以宅基地是集體財產，是集體經濟組織成員的一種福利，“肥水不流外人田”的理由來限制其流轉顯然是站不住腳的。因為農村宅基地所有權是集體的，但使用權是農民個人的，作為《物權法》所保護的用益物權，農民有權出租、抵押、繼承和轉讓，城鎮居民到農村買房或租用宅基地建房，是有償有期、共享共贏的，是農民土地權益在經濟上的實現，是農民獲得唯一財產收入的渠道，不僅對集體土地所有權沒有任何侵害，反而有利于改善城鄉居民收入分配關系，促進城鄉融合，何樂而不為呢？

二、小產權房合法化順理成章

《憲法》第10條第2款規定，國家只有出于公共利益的需要才能征收或征用農民的土地，而無論城市還是農村的住宅建設用地，均屬于非公共利益用地，按照《憲法》本不該由政府征收為國有土地。從這點來看，農民直接在集體建設用地上興建商品房并不違反《憲法》。

這類小產權房，或者是村民在自己的宅基地上將平房改建成樓房，從而提高了容積率而產生的，或者是村集體通過整合集體建設用地和宅基地，在保證村民居住條件不變甚至改善的情況下，在節省出來的集體土地上建設的。既然法律認可的集體建設用地是為了增加農民（包括集體）的非農業收入，為什么不允許農民用于房地產開發獲得更高收入呢？既然國有土地使用權可以有償轉讓給私人乃至外資企業，同時也允許農民住宅作為私有財產出售，為什么不允許農村集體建設用地（包括宅基地）的使用權有償轉讓給集體以外的單位或個人，從而帶來更高的收入呢？

對于非法占用農地建設的小產權房，也要區別對待。要從解決小產權房的整套方案公布之日起畫一條線：此前為歷史問題；此后為現實問題。對于歷史問題要一分為二：如果開工不久或規模不大，尚能以較低成本恢復成耕地的，就堅決拆除；如果規模很大并已投入使用多年，即使付出較高成本，也很難再恢復成耕地的，拆除這類小產權房不僅得不償失，而且會引發較大的社區矛盾，同時要考慮到，如此大規模和長時間的小產權房建設之所以成為事實，當地政府一定負有不作為的責任。所以，通過對當地政府、房地產商、小產權房購買者以及農村集體土地所有者進行一定的處罰，同樣可以將這類小產權房合法化。但是，對于現實問題，一定要嚴懲不貸。否則，政府將失去公信力，最嚴格的耕地保護制度就會流于形式。

在城中村和部分棚戶區改造過程中，這些農民集體的土地沒有必要也不應該征收為國有，而應該按照十八屆三中全會的精神，在符合城鄉規劃和用途管制的前提下，與國有建設用地同等入市，同權同價，從而讓這些土地的所有者公平分享城鎮化成果。

近些年來，為了緩解城市建設用地的緊張狀況，國土部在一些省市推行了城鄉建設用地增減掛鉤試點，基本做法是偏遠農村將粗放使用或閑置的宅基地復墾為農地，然后將其建設用地指標平移到相關的城市，由政府將城市周邊相應數量的農地征收為國有城市建設用地。

這種做法一方面緩解了城市建設用地的供求矛盾，另一方面也使偏遠農村的農民在一定程度上分享了工業化和城市化的成果。但是，這種做法既不符合《憲法》有關公益性征地的原則（因為其中絕大部分被征土地并非用于公共利益的需要），也與十八屆三中全會建立城鄉統一的建設用地市場的精神相悖。

建議改變以往城鄉建設用地增減掛鉤的方式，按照中央城鄉建設用地市場一體化的構想，允許農村集體建設用地指標在農民（集體）之間流轉，具體說，就是允許偏遠地區的農民（集體）在將其節省的建設用地（包括宅基地）復墾后得到的建設用地指標，轉讓給城市周邊的農民（集體），后者可以直接將其相應的農地轉變為建設用地，或自主開發利用，或通過城鄉統一的建設用地市場進行交易。

三、承包制改革應在原基礎上推進

最近，中共中央辦公廳和國務院辦公廳又印發了《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》（以下簡稱《意見》）。根據《意見》要求和中央全面深化改革的精神要完善“三權分置”法律法規，充分維護承包農戶使用、流轉、抵押、退出承包地等各項權能，就必須把農地制度改革納入到“三位一體”改革試點中去，從而推進“四位一體”城鄉互動的全方位土地制度改革。

根據《意見》，農村土地三權的內涵和權能如下：

所有權人對集體土地依法享有占有、使用、收益和處分的權利。在完善“三權分置”辦法過程中，要充分維護集體對承包地發包、調整、監督、收回等各項權能，發揮土地集體所有的優勢和作用。

上述“三權分置”，順應了廣大農民特別是大量進城務工農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意愿，以及繼續務農的家庭以及下鄉的工商資本實現農地適度規模經營的要求，從而有利于加快新型城鎮化和農業現代化步伐，是繼家庭聯產承包責任制后農村改革又一重大制度創新。

《意見》指出，在完善“三權分置”過程中，要充分維護承包農戶的各項權能，完善“三權分置”法律法規，形成可推廣、復制的做法和經驗，在此基礎上完善法律制度，加快農村土地承包法等相關法律修訂完善，研究健全農村土地經營權流轉、抵押貸款和承包權退出等方面的具體辦法。

現行《農村土地承包法》（下稱《承包法》）并沒有排除集體經濟組織以外的成員直接獲得農村集體土地的承包經營權，也沒有排除農村集體成員將承包經營權流轉給集體之外的人員。《物權法》的相關條款也明確規定土地承包經營權屬于《物權法》保護的用益物權，而用益物權人有權對其所有的不動產或者動產，依法享有占有、使用和收益的權利，并規定農村集體有權將土地發包給本集體以外的單位或者個人。

應該說上述這些法律條款都是堅守土改“三條底線”的。根據《意見》的要求和黨的十八屆三中全會全面深化改革的精神，無疑應該在現行《承包法》和《物權法》已經賦予農民承包經營權各項權能的基礎上，進一步加大改革的力度，賦予農民承包經營權更加完整的用益物權能，并通過改革試點進一步完善相關法律，而不應該從原有合理的法律規定倒退。

首先，政府不能強迫農民流轉或放棄承包權。如《承包法》第26條第2款所規定的：“承包期內，承包方全家遷入設區的市，轉為非農業戶口的，應當將承包的耕地和草地交回發包方。承包方不交回的，發包方可以收回承包的耕地和草地。”這是因為，農民工進城首選的是設區（地級）以上的大城市，而要求全家遷入城市的農民無償放棄原有承包地，不利于人口向大中城市集中，與《全國主體功能區規劃》提出的構建“兩橫三縱”和“集中均衡”的城市群戰略相悖。應該探索建立進城農民承包地、宅基地有償退出機制，從而鼓勵農村轉移人口向大中城市集中。《承包法》中的這一條款正是需要總結農地“三權分置”經驗而加以修改的。

其次，政府也不能限制農民土地承包權的流轉，而應按照《承包法》第33條所強調的，土地承包經營權流轉應當遵循平等協商、自愿、有償的原則，任何組織和個人不得強迫或者阻礙承包方進行土地承包經營權流轉。隨著越來越多的農民進城務工落戶和遷徙定居，傳統的村落有的興盛、有的衰亡，彼此之間的合并重組已經不可避免。由此必然要求農地承包權的流轉跨越原集體經濟組織的界限，甚至不同村落的集體土地所有權也難免會發生相應的轉移和重組。農地制度的安排應該順應這一城鄉關系變革和農村傳統社會變革的歷史潮流，而不能成為阻礙這場變革的桎梏。

最后，我們既不能單純地指望由所謂“386199部隊”去推動農業現代化，也不能期待那些半城市化的農民工，特別是新生代農民工再大批量回鄉務農。中國農業的現代化，不僅需要有農業科學技術專業知識和立志從事農業生產的現代農民，還需要大量的城市資本、現代農業技術和現代農業經營管理人才下鄉，需要培育大量的農業企業家和農民企業家。為適應這一需要，農地承包權的流轉也不能只限于農村，還應面向城市工商資本。只有逐步建立和完善全國統一的農地承包權和經營權流轉市場，土地流轉費（即地租）才能降低到足以保證工商資本以及種田大戶從事農業生產特別是糧食生產獲得合理利潤。也只有這樣，“18億畝”耕地紅線才不會出現大量的撂荒拋荒，糧食安全才能真正得到保障。

四、“三塊地”與“三權分置”試點可同步

為了盡快構建起城鄉統一的建設用地市場，讓農地在更大范圍更大程度上流轉以實現農地的適度規模經營，從而在推進農業轉移人口市民化的同時加快農業現代化進程。

除了前述“三塊地”要打通，形成“三位一體、城鄉互動”的態勢，建議在現有的33個縣市區土改試點中選擇若干封閉區域，全面放開土地價格，讓土地價格不僅調節城市建設用地在工業、商業、住宅之間的配置，而且調節農村住宅用地在城鄉之間的配置；不僅調節農地經營權的流轉，而且調節農地承包權在自覺自愿前提下在村落之間和城鄉之間流轉，從而真正讓市場在土地資源配置中發揮決定性作用。

只有通過市場形成相對合理的土地比價，政府才能根據土地市場價格及時調節不同領域土地的供給：對土地供不應求導致地價房價過高的地區和行業，增加土地的供給，對土地供過于求乃至出現大量土地閑置、土地流拍、房地產庫存增加、空城鬼城頻現的地區和行業，減少土地的供給；為已經進城落戶并愿意放棄農地承包權和宅基地使用權的農戶提供有償退出的機制，為繼續務農的專業大戶擴大農地規模經營的空間，為擁有大量小產權房和閑置宅基地的農戶拓寬財產收入的渠道。

總之，政府要在土地資源配置中更好地發揮作用，必須通過“四位一體”名副其實的市場化配置土地資源的改革試點，形成合理有效的土地價格參照系，才能為以后全面鋪開土地制度改革提供有價值的經驗。

從現在起到2017年底33個縣市區土改試點結束，只剩下一年多的時間了，到2020年底全面深化改革的目標基本實現，適合新型城鎮化、工業化和農業現代化的市場配置土地資源的制度基本形成，也還只有四年多的時間，這期間不僅要總結試點地區的成功經驗和失敗教訓，更要花較多的時間修改和完善與之相關的法律、法規和政策。

所以，進一步解放思想，消除疑慮，加大改革力度，全面推進和深化上述“四位一體、城鄉互動”的土地制度改革已經刻不容緩。