更高意義上的“耕者有其田”

土地制度改革是全面深化改革的重要內容。2013年《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》的出臺標志著中國土地市場化改革再次出發。2016年出臺的《關于完善農村土地所有權承包權經營權分置辦法的意見》宣告了農村土地所有權、承包權、經營權三權分置改革正式拉開序幕。中國政法大學商學院熊金武副教授對此有個人見解，本文轉載如下：

三權分置改革實現了在土地所有制實行公有制的前提下，實現經營權物權化代表的產權改革，確定地權，優化土地資源配置，推進農業現代化。盡管改革方向已經很明確，但是圍繞土地制度改革的爭論依然此起彼伏，成為社會關注的焦點。事實上很多爭論背后有深刻的對土地制度思想認識上的差異。土地制度改革不僅需要合理的策略、步驟，而且需要在思想上破舊立新，沖破意識形態的迷霧，尋求中國土地制度改革的正確思想路徑。改革需要思想解放，需要思想的引領。深化土地制度改革首先需要在思想觀念上轉變，克服那些不符合實際的“習慣思維”和“主觀偏見”，以便消除不必要的誤解，構建新的改革共識。

一、土地制度改革有利于社會穩定

土地制度改革不一定會導致土地集中，反而有助于真正實現土地產權分散。很長時間以來，土地兼并和集中常被作為社會穩定的最大威脅和農民貧苦的根源。不過，從歷史經驗上說，這個觀念是值得商榷的。據此批評土地要素市場化配置更缺乏歷史依據。第一，勤勞致富后買田買地一直都得到人民尊重，非市場行為的土地兼并才是民怨所指。威脅社會穩定的土地集中不是市場中的流轉，而是憑借暴力、權力等以非市場方式取得土地。第二，土地市場流轉并不一定導致土地集中。從商鞅變法“除井田，民得賣買”始，中國土地市場已經有數千年歷史。中國傳統社會土地市場化非常成熟，形成了“胎借-租佃-押租-典-抵押-活賣-絕賣”等層次分明且具有內在邏輯的地權交易體系。多樣化的地權交易形式和多層次的地權交易體系使得土地要素具有較高的流動性，有利于土地要素的優化配置。第三，土地市場化有利于讓更多人共享土地收益。永佃制、典、活賣等中國傳統社會獨特的土地交易形式都超出了西方和其他文明的歷史經驗，造就了大量擁有所有權的自耕農或擁有永佃權的農民，構成了大批傳統社會的富民群體和中產階級，實現了“有恒產者有恒心”，成為社會穩定的基本因素。

二、當代中國土地制度改革最終將形成公平與效率統一的全新要素配置均衡

中國土地制度改革與其他改革一樣需要權衡公平與效率。不過公平與效率不是矛盾的。根據福利經濟學第二定理，任何資源都能在完全競爭條件下通過市場機制達到帕累托最優。如果社會資源的產權分配結構是公平的，那么通過市場制度，就會達到公平與效率兼得的競爭均衡。20世紀中葉中國共產黨領導的土地改革實現了“耕者有其田”，也就是農村土地產權的基本平均。改革開放后，家庭聯產承包責任制依然基本按照人口分包農地，實現了土地承包經營權的平均。那么，當前的土地制度改革的基點就是三權分置基礎上的“耕者有其田”。這種“耕者有其田”的土地制度就構成了“起點公平”。當代中國土地制度改革最終將形成公平與效率統一的全新要素配置均衡，是效率與公平兼得的更高意義的“耕者有其田”。

三、三權分置改革構建了包括所有權、承包權和經營權在內的土地產權體系

三權分置改革構建了以所有權、承包權和經營權為主要內容的土地產權體系，形成了產權多元化。第一，土地產權多元化是對土地產權的尊重。在空間范圍上，國有、集體所有等多樣集體土地所有權為主體，尊重允許個人或家庭的土地產權。在權利上，保證居民有參與市場行為的權利，以及居民參與土地投資收益分配的權利。第二，不排除有邊界的政府干預。政府依然保持有一定土地發展權，同時在法治限制下積極參與有邊界的土地市場調控。第三，農地制度改革與土地資本化。當前資本下鄉受到約束，農村土地的資本職能不能彰顯，導致農地價格低估，限制了農民資本性收入增長。

四、土地要素市場化改革需要市場培育與市場設計

構建基于家庭承包經營權的土地市場不是一蹴而就的，因為市場機制具有局限性。這要求在市場培育、市場設計和土地再分配等方面具有應對機制。

第一，土地要素市場培育和價格形成過程。土地要素市場發展有一個過程，土地價格發揮要素配置作用不是一蹴而就的。為了防止農村土地價格低估損害農民利益，也為了防止非經濟因素沖擊土地要素市場發展，土地要素市場可以逐步構建，漸進放開，構建恰當的土地要素市場化策略機制。不過，鑒于市場細節的異質性和市場環境的演變，相同市場機制在不同類型和不同時期的市場，都可能出現引致市場低效和市場失靈問題，所以土地市場設計決不存在一勞永逸。

第二，土地再分配機制。一方面，土地具有必需品的性質。土地要素作為社會基本生產要素，對于部分居民依然承擔社會保障功能。這在農業社會最為明顯。這要求滿足一部分居民取得土地的基本權利。另一方面，由于區位優勢因素，土地具有壟斷地租。這要求配套相應的土地財稅制度，構建土地增值收益的再分配機制，避免孫中山先生擔心的“將來大地主必為大資本家”問題。

需要指出的是，市場經濟正是在解決各種市場缺陷過程中才逐漸成熟起來的，并不是所有的市場缺陷都需要政府調控和干預。

三權分置改革引導土地經營權有序流轉，放活土地經營權，以家庭承包經營為基礎，推進家庭經營、集體經營、合作經營、企業經營等多種方式共同發展。三權分置改革堅持社會主義土地公有制基礎上，實現土地產權細分和土地市場流轉，構建一種符合現代經濟規律的多元土地產權的土地要素市場，優化土地要素配置，讓更多的人共享土地權益。相對于人類歷史上既有的土地制度安排，這是基于社會主義初級階段國情，第一次實現了在土地公有制基礎上推動土地市場化配置，是一種符合社會化大生產的土地制度安排創新。

鄧小平說，改革是中國第二次革命，提出“膽子要大一些，敢于試驗……殺出一條血路”。土地制度改革必然牽一發而動全身。如果沒有足夠的改革勇氣，那么很難取得成功。土地制度改革探索就應該解放思想，具有“闖”的精神，敢于創新和實踐，不斷探索三權分置改革，構建符合現代經濟規律和中國國情的土地制度。