關于建設用地“增減掛鉤”的幾點思考

龔永華

摘 要：隨著我國城鎮化進程的加快，各地的建設用地供需矛盾日益突出。國家對土地的管控越來越嚴格，用地指標供給越來越精致，這種矛盾在某種程度上阻礙了農村產業化、城鎮化和現代化進程。如何破解這些難題，文章對增減掛鉤的定義、意義、方式以及注意事項逐一談了自己的看法，以期方家指正。

關鍵詞：增減掛鉤；城鎮化；建設用地；耕地

20世紀90年代后期開始，一些地方相繼采取建設用地置換、周轉和土地整理折抵等辦法盤活城鄉存量建設用地，解決城鎮和工業園區建設用地不足的問題。2000年6月《中共中央 國務院關于促進小城鎮健康發展的若干意見 》（中發〔2000〕11號）提出，對以遷村并點和土地整理等方式進行小城鎮建設的，可在建設用地計劃中予以適當支持；2006年4 月國土資源部在全國 5個省（市）開展第一批試點；2009年起，國土資源部改變批準和管理方式，將掛鉤周轉指標納入年度土地利用計劃管理。時至今日，“增減掛鉤”工作受到各地政府的高度重視，因為通過“增減掛鉤”項目的實施，能極大緩解新增建設用地指標、耕地占補平衡指標緊張的局面。

一、什么是“增減掛鉤”工作

“增減掛鉤”就是指依據土地利用總體規劃，將若干擬整理復墾為耕地的農村建設用地地塊和擬用于城鎮建設的地塊等面積共同組成建新拆舊項目區，通過建新拆舊和土地整理復墾等措施，在保證項目區內各類土地面積平衡的基礎上，最終實現建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、城鄉用地布局更合理的目標。通俗地說，就是將農村閑置、廢棄的獨立工礦建設用地，通過整理、復墾的方式轉化為耕地或其他農用地，騰出的指標用于新增建設用地項目的過程。

二、開展“增減掛鉤”工作的意義

開展“增減掛鉤”工作有如下意義：一方面，隨著國家對土地的管控越來越嚴，用地計劃指標的供給越來越緊張，各地不同程度地存在建設用地需要與用地指標懸殊大的矛盾。因此如何挖掘存量城鎮建設用地，保障經濟平穩快速發展，成為當前亟待解決的問題。而實施“增減掛鉤”項目的目標是“建設用地總量不增加、耕地面積不減少、質量不降低、用地布局更合理的土地整理工作”，完全符合這個要求。通過減少農村建設用地，為城鎮和經濟發展新增了用地計劃指標。同時對拆舊地塊整理的耕地面積，大于建新占用的耕地的，剩余指標可用于耕地占補平衡。另一方面，實施“增減掛鉤”項目，農村建設用地在規劃的引導下，有計劃地拆建，促進土地在空間上的調整和互換，一定程度上解決了農村大部分地區耕地零星分散、集體建設用地粗放浪費等問題，使得耕地和基本農田成片分布，達到優化土地結構、改善居住環境和提高土地利用集約節約度的效果。

三、“增減掛鉤”工作中的“四個到位”

1.組織領導要到位

開展城鄉建設用地“增減掛鉤”工作是黨中央、國務院的重大決策部署，對有效緩解建設用地供需矛盾具有重要意義，也是助推各地脫貧攻堅的有力舉措。同時，“增減掛鉤”是一項系統工程，需要多部門、多行業的協調配合，因此，需要各級各部門高度統一思想，切實認識到這項工作的重要性、緊迫性和必要性，下定決心，明確專人負責，通力協作，各司其職，全力以赴，方能形成掛鉤實施工作的強大合力。

2.部門協調要到位

“增減掛鉤”工作是一項系統工程，需要多部門的協調配合。一般來講，市縣政府部門負責城鄉建設用地“增減掛鉤”項目工作的綜合協調和督查調度。國土資源部門負責項目立項申報、驗收確認、資金投入、工程實施工作；財政部門負責按照國土資源部門、鄉鎮出具的騰地證明，撥付各類宅基地騰退及安置區的項目資金或補助款項；規建部門負責D級危房戶的認定及村民集居點建設；林業部門負責落實符合城鄉建設用地“增減掛鉤”項目區零星樹木的砍伐審批，出具相關審查意見；農業部門負責城鄉建設用地“增減掛鉤”復墾耕地質量的評定；審計、監察部門負責城鄉建設用地“增減掛鉤”項目費用審計監督，對違法違紀事件進行責任追究和查處；基層鄉鎮負責各類宅基地、廢棄獨立工礦用地、廢棄農用設施用地的摸底匯總、搬遷騰地、村民安置、施工環境、種植落實工作。

3.宣傳發動要到位

宣傳發動分兩個層面進行。第一層面，對職能部門和基層鄉鎮的宣傳發動。宣講開展建設用地“增減掛鉤”工作的政策意義，統一思想認識，落實工作責任，宣講工作中要充分尊重老百姓的意愿，用擺事實、講道理、算細賬、作對比的方法，耐心細致地向群眾做好宣傳解釋工作，確保好事做好、實事辦事，保障掛鉤項目的順利實施。第二個層面，對農戶的宣傳?！霸鰷p掛鉤”工作涉及群眾切身利益，在實施過程中必須充分保證群眾的知情權和參與權，維護好群眾的切身利益。農戶舊宅基地特別是應拆未拆宅基地的騰地復墾，是項目實施工作的重點和難點。可以通過大會、講座、傳單等形式，讓老百姓全面了解這項工作、積極配合這項工作、大力支持這項工作。必要的時候還可以運用報社、電視臺等新聞媒體加大宣傳報道，闡釋項目的意義，充分鼓勵和調動村民、市民的積極性。

4.強化督導要到位

城鄉建設用地增減掛鉤實施工作是縣級政府工作的“重頭戲”，納入全縣年度目標考核，縣委、縣政府將完善考核管理辦法，制定強有力的工作保障措施，對嚴格質量、項目資金管理、強包強攬工程等方面進行嚴格督導，確保該項目的順利開展并圓滿完成。督促檢查上，縣級工作領導小組、縣委縣政府督查部門要定期開展工作督查，及時通報工作進展情況，實行末位整改，作為年度目標考核的重要依據。行政問效上，實行“一把手”問責制，對履職不到位、完成任務差的部門和鄉鎮進行通報批評，直接影響項目實施或造成不可挽回損失的，追究主要領導的責任。

四、“增減掛鉤”工作需要分期按層次推進

“增減掛鉤”工作需要嚴格按照時間節點有序推進，嚴格按照土地利用總體規劃，結合城鄉建設用地“增減掛鉤”項目進行。為此，本項工作需要分期按層次推進。

1.前期調查摸底

國土部門對能騰地項目要進行細致的摸底工作，主要包括擬騰地宅基地、廢棄的農用設施用地、廢棄工礦用地等開展調查摸底工作，協調民政、規建等技術單位對摸底的成果進行實地踏勘、核實。

2.項目實施及驗收

調查摸底后，國土部門將相關情況向上級主管部門匯報，根據上級部門的立項批復，牽頭負責完成項目實施復墾方案、預算、招投標工作?！霸鰷p掛鉤”項目實施完成后，組織相關部門進行自驗，報上級國土資源部門組織驗收。

3.新增耕地周轉利用

按照相關政策，新增耕地可以作為掛鉤周轉指標，應該優先用于村民集中安置，剩余指標優先用于域內工業、基礎設施和城鎮建設項目。同時在剩余指標使用過程中，應該遵循有償的原則，確保節余指標置換后的經濟效益反哺到農村。

參考文獻：

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[2]周小平，黃 蕾，谷曉坤，等.城鄉建設用地增減掛鉤規劃方法及實證[J].中國人口·資源與環境，2010（10）.