新時代應有的金融監管境界

關浣非

2017年以來金融監管機構的監管取向和行動，都表明中國金融監管機構的一個重大選擇：向監管的核心功能及價值回歸，一切圍繞加強及完善監管下功夫，堅決維護監管的嚴肅性及嚴密性，增強監管的剛性及力度，敢于對一切違反監管法規的人和機構亮劍，不允許在金融領域有法外之地、法外之人。

2017年中國金融監管機構補課：清算和清理

2017年以來，銀監會、證監會、保監會罰單頻出、罰金猛增，特別是7月全國金融工作會議以后，在加強和完善監管、防范系統性風險的大目標之下，三大金融監管機構的監管方向、監管方式、監管力度都有了調整。例如，三會都提出了約束監管對象股東注資、利用機構資產等重大事宜的穿透式監管要求，都加大了對監管對象的現場檢查力度及違規的處罰力度。

截至10月底，銀監會全系統共作出行政處罰決定2436件，處罰銀行業金融機構1386家，對機構罰款合計5.55億元，罰沒金額合計超過2016年的兩倍；處罰責任人員1020名，取消122人一定期限直至終身的董事、高管人員任職資格，禁止47人一定期限直至終身從事銀行業工作。

截至11月22日，證監會已通報130多宗行政處罰案件，月均通報超過10宗案件，證監會對各類違法主體及當事人罰沒金額超90億元，相比去年增長114%。證監會稽查執法及通報案件呈五個特點：一是罰沒金額較大，頂格處罰較多；二是內幕交易和信披違法違規案較多；三是大案、要案及典型案件較多；四是常規案件查辦與專項執法行動、專項檢查并行；五是不少案件被移送公安部門，自律、行政監管與追究民事刑事責任形成合力。

保監會則加大處罰保險公司違規經營現象，尤其是高調打擊規避持股比例限制，借道股權質押變相出讓股權或融資，通過多層嵌套向關聯方輸送利益，通過收購股東間接取得控制權，涉嫌設置多重架構規避監管，股東涉嫌使用保費自我循環注資、融資出資或增加股東層級虛假增資等頑疾，持續向違規保險公司發出罰單，至11月末，保監系統發出罰單2098張，罰款8612.4萬元，發出監管函數量為近5年之最。與此同時，明確提出保險監管的重點不是做大行業，而是要督促保險公司合規經營、保護公眾利益。

而央行也發出了所有金融活動都必須持牌經營的聲音。

2017年以來金融監管機構的監管取向和行動，都表明中國金融監管機構的一個重大選擇：向監管的核心功能及價值回歸，一切圍繞加強及完善監管下功夫，堅決維護監管的嚴肅性及嚴密性，增強監管的剛性及力度，敢于對一切違反監管法規的人和機構亮劍，不允許在金融領域有法外之地、法外之人。

但與此同時也讓人產生一種印象，即中國的金融監管在過去一段時間存在監管缺位的問題，既存在監管空白問題，也存在監管剛性不強的問題，以致風險積累到了相當程度，不得不進行一次階段性的清算和清理，以對過往的監管缺失進行補課。

中國金融監管過往為何存在短板？

中國的金融監管所以存在短板，主要原因在以下幾個方面：

一是監管機構在功能上一直存在著兼顧行業發展的目標負累，存在介入資源分配的傾向，因此必然導致監管機構在監管行為上的聚焦不足及欠缺剛性。

二是在監管標準及程序上存有較大彈性，監管對象違規行為不能及時得到制止和糾正，監管對象違規成本較低。

三是監管機構對某些市場現象反應滯后，對一些所謂的創新猶豫觀望，投鼠忌器，以致形成某些領域的監管真空，也造成了市場上魚龍混雜。

四是監管機構間在監管原則一致性及監管行動一致性上缺乏協調。如2016年12月3日，證監會主席劉士余在對資產管理人的講話中表示，“最近一段時間，資本市場發生了一系列不太正常的現象，你有錢，舉牌、要約收購上市公司是可以的，作為對一些治理結構不完善的公司的挑戰，這有積極作用。但是，你用來路不當的錢從事杠桿收購，行為上從門口的陌生人變成野蠻人，最后變成行業的強盜，這是不可以的。”這段話顯然不是針對證券業的，當時市場普遍認為，劉士余講話所指是保險系資金。而2015年所以發生對全球資本市場造成較大影響的股市異常波動，很重要的一方面原因就是各金融部門間對杠桿、嵌套問題沒有統一的說法和管理，當市場出現逆轉時不僅不能統一對策，而且對金融部門內部風險敞口底數都不甚清楚，因此在監管部門間出現掣肘也就在所難免。

五是監管機構中還存在監管俘獲現象。還是以2015年股市異常波動為例，當時監管機構里有相當級別的官員與業內不良分子內外勾結，對股市異常波動的發生、蔓延起到了極壞的推波助瀾作用。

六是在監管體積及手段上還跟不上金融業及金融市場的發展。

要對各種金融活動進行監管，根本原因在于金融活動本身就是一種通過在一定條件下占用他人貨幣資產而實現自身獲利的行為。如果金融機構的投資者或經理人存有故意或過度涉險，那么被這些金融機構占用的資產就可能遭受損失甚至顆粒無歸。

經過近40年的改革開放，中國的金融業已有了長足的發展和進步。一方面，中國金融資產的規模急速擴大，截至2016年底，中國銀行業總資產以33萬億美元超過了歐元區的31萬億美元，規模位居全球第一，而美國銀行業總資產為16萬億美元，日本則是7萬億美元；證券市場、保險市場規模都已居全球第二位。另一方面，伴隨中國金融市場開放性、全球性的提升，市場本身的風險性也日趨上升，提高金融監管的境界及效率也愈發重要地成為一項極為嚴峻的挑戰。

中國金融監管未來的目標是什么？

縱觀國內外的監管演變及模式，監管的境界大致分為以下幾種，第一種為不需時時刷存在感的監管，雖然有人可能會厭惡它，但卻沒人敢蔑視它、不敬畏它，會自覺地遵從它的所有約束和監管。第二種是頭痛醫頭、腳痛醫腳，消防隊式的、疲于奔命式的監管。第三種則是任性的或裝傻式的監管。

十九大報告提出，要建設現代化經濟體系。這要求中國要有高效率的現代金融服務體系，而其中的一個重要支撐，就是中國必須建立與金融業發展相適應的現代金融監管體系，而監管境界理想、監管邊界清晰、監管系統睿敏、監管覆蓋完整、監管約束到位、監管協同嚴密則應是這一體系的長期建設目標。

對于未來一個時期中國金融業的發展和風險防范，習近平總書記在2017年7月全國金融工作會議上從“金融是國家重要的核心競爭力”的高度強調，必須加強黨對金融工作的領導，堅持穩中求進工作總基調，遵循金融發展規律，緊緊圍繞服務實體經濟、防控金融風險、深化金融改革三項任務，創新和完善金融調控，健全現代金融企業制度，完善金融市場體系，推進構建現代金融監管框架，加快轉變金融發展方式，健全金融法治，保障國家金融安全，促進經濟和金融良性循環、健康發展。

如何實現這一未來一個時期金融業發展、管理的總的要求，中國的金融監管則需要做出多方面的改革和完善。

首先，要竭力實現監管目標及功能的價值回歸。監管的最大價值僅在監管，金融監管機構若不能承擔起應有的監管職責，在監管上恪盡職守，那其也失去了存在的意義。國外對金融監管的目標有這樣的定義：市場信心——維護公眾對金融體系的信心；金融穩定——致力于金融穩定的保護和提升；保護消費者——確保對消費者的適當程度保護。

在實現中國金融監管功能及價值回歸過程中，第一，就是要解決監管真空及監管協同的問題。各監管部門對自身所轄監管領域要有定期檢討監管增項的機制，及時填補監管空白。制定監管法律法規，既要立足于亡羊補牢，更要立足于未雨綢繆、防患于未然；要致力于及時出臺監管辦法與適時完善法律的平衡及協同，二者不可偏廢。為了提高監管效率及避免監管俘獲現象發生，各監管部門要清晰所有市場準入審批事項及日常監管的流程、標準、責任及時間規定，提升監管的透明性。在監管立場上，要摒棄所謂的父愛主義及對投資者所有權身份溢價的寬容，一視同仁，避免監管的畸輕畸重，視違規及風險程度做出不同的監管反應及動作，對擅入禁區者要堅決予以驅除及懲治，不得搞網開一面和下不為例。

金融業的所有部門，其經營服務都是圍繞著貨幣的交易、支付及相關的風險展開的，所以在金融領域天經地義地會存在風險，監管機構應允許市場主體適度承受風險，約束市場主體及時、有效地處理和消化轉移風險。勾勒不同市場條件下、不同經濟周期、不同地域的風險矩陣圖和風險點陣圖，適時對市場主體發出警示和指引。而正由于中國是地區發展差異較大的國家，所以不能企望一個政策、一個辦法就能包打天下，而所謂一刀切的、疾風暴雨式的監管動作實際上就是對以往監管行為的否定。

為了提升金融監管的境界，要防止和避免矯枉過正式的、左右搖擺式的、任性的或裝傻式的監管行為出現。在監管機構與監管對象間應建立“無事不相擾、相看兩神安”的監管互動關系，建立“你安好、我無擾，你有疾、我必醫”的監管文化。一方面要持續強化禁區不得妄入及違規必得懲處的理念，一方面又要鼓勵市場主體在禁區外放開手腳，大膽起舞。

過往中國的金融監管部門都承擔著制定產業政策的責任，這在未來是一個需要厘清主次的問題，即監管部門不能同時兼顧制定產業政策和行業監管兩個功能，尤其在無監管框架及細則出臺前不能提什么發展問題。

第二，金融監管本質上是通過制度安排對金融領域可能發生的多維風險的抑制和制衡。對監管機構而言，準確判斷風險隱患的前提就是要及時獲得監管所需的保真信息，因此，中國金融監管在未來一方面要強化對監管對象提供信息真確性與及時性的法律約束，另一方面要積極推進監管手段的現代化，通過運用區塊鏈、大數據、云計算等技術，實現端對端的智能化實時監管，切實解決監管者與監管對象間長期存在的信息不對稱問題，及時發現風險苗頭和隱患，以防范風險的爆發和傳染。而金融危機的本質是支付的危機，金融系統風險就是指因金融機構不能履行支付義務所引起的市場急劇震蕩和坍塌，故在任何時候金融機構流動性都應是監管的重中之重，在當前去杠桿的市場環境下更應是如此。

第三，在強調嚴格監管的今天，不能把加強監管與推進市場化人為地對立起來，二者應是一種并行不悖的關系。全球各經濟體依據社會運行的法律基礎不同，對經濟活動主要采用了正面清單管理與負面清單管理兩種模式，也就是我們通常所說的大陸法系和英美法系管理模式。

這兩種管理模式不僅在市場準入方面有差異，在市場主體的日常經營及發展上也有很大的區別。實行負面清單管理的經濟體經濟自由度會大些、市場化程度會高些。從全球金融中心的分布情況看，全球絕大部分金融中心均處于實行負面清單管理的國家或地區，。金融智庫Z/Yen 9月公布了最新全球金融中心指數排名，縱使受英國脫歐影響，英國倫敦仍以780分位列榜首，美國紐約以756分排第二，中國香港及新加坡則分別以744分及742分位列第三及第四，前四大全球金融中心均為實行負面清單管理的經濟體。從這種經濟活動現象中不難看出市場化對一國金融市場發展的重要性。故未來無論如何強調監管，市場化都應是長期堅持下去的方向，這也應當是提升中國金融監管境界的題中應有之一義。

第四，持續推進人民幣的國際化及提升中國金融機構的國際市場外延，這是中國經濟及中國金融業發展的一種必然。但如何控制中國金融機構的國際化風險，也應成為中國金融監管機構提升監管境界的一項重要內容。我們看到，因對外部環境的陌生及對異國市場風險判斷不當，我們的一些金融機構不僅在發達國家難有斬獲，即使在發展中國家也難說已尋到甘泉，也可能“播下的是龍種，收獲的卻是跳蚤”。2017年11月國家開發銀行因一家印度電信公司（Reliance Communications Ltd 及其子公司 Reliance Telecom Ltd）20億美元的貸款違約進行破產訴訟，則預示著這些貸款已不可能安全收回。