PPP：從重落地到推精品

陳浩杰

隨著監管政策的調整，針對特定領域更加規范、更為精準的PPP推廣模式加速成型。

起飛轉平飛，在經過四年突飛猛進的發展之后，PPP（政府和社會資本合作）正在改變其飛翔姿勢，穩字當頭。

近日，財政部印發《關于規范政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺項目庫管理的通知》（以下簡稱《通知》），明確進一步規范PPP項目運作，防止PPP異化為新的融資平臺，堅決遏制隱性債務風險增量，將規范全國PPP綜合信息平臺項目庫管理。

此前在上海召開的2017 第三屆中國PPP融資論壇上，財政部金融司司長王毅即已公開表示，對不具備條件，沒有規范開展“兩個論證”的項目，特別是不具備公共產品屬性、資本金不到位或資本金穿透后不是自有資金、沒有建立長期按效付費機制，以及過度依賴政府付費的項目，要予以剔除。

今年以來，財政部多次出臺文件對PPP政策進行調整。頂層設計的加速推進，釋放出PPP監管規范從嚴的信號。在清理項目庫的同時，財政部亦表示，還將積極鼓勵支持好的、規范運作的項目。PPP迎來從擴量到提質的政策拐點。

伴隨著此番規范調整，一段時期以來，相關部門和企業也在積極探索契合當前管理體制的PPP發展路徑，針對特定領域更加規范且更為精準的PPP推廣模式正加速成型。

釋放強監管信號

《通知》為PPP項目規范運作劃出8條紅線，嚴防PPP異化為新的融資平臺，推動PPP回歸公共服務創新供給機制本源。

其中，3種項目不得入庫情形：不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務等不適宜采用PPP模式實施的;新建、改擴建項目未按規定履行相關立項審批手續等前期準備工作不到位的;項目建設成本不參與績效考核等未建立按效付費機制的。

另外，5種項目應予清理情形：未按規定開展“兩個論證”的;入庫之日起一年內無任何實質性進展等不宜繼續采用PPP模式實施的;未按規定轉型的融資平臺公司作為社會資本方等不符合規范運作要求的;政府向社會資本承諾固定收益回報等構成違法違規舉債擔保的;未及時充分披露項目實施方案等未按規定進行信息公開的。

按照財政部《通知》要求，各省級財政部門應于2018年3月31日前完成本地區項目管理庫集中清理工作，并確保整改到位。

事實上，在先于《通知》發布半月前舉行的2017 第三屆中國PPP融資論壇上，王毅稱，在頂層設計上，財政部將推動PPP進入規范、有序發展的新階段。具體要實現四個轉變：從關注落地率到關注規范性，從增量為主到存量增量并重，從關注短期效應到關注中長期效應，從推動國內發展到拓展國際合作，更好服務“一帶一路”建設。

PPP政策釋放出的強監管信號，意味著經過四年突飛猛進的發展之后，“規范”成為PPP下一步發展的重中之重。

此前，落地率是PPP的關注焦點。隨著PPP項目的不斷推進，其落地率也不斷提高。財政部數據顯示，截至9月末，全國PPP綜合信息平臺管理庫入庫項目6778個，投資額10.1萬億元，落地率為35.2%，比2016年末提高3.6個百分點。三批示范項目共697個，總投資1.8萬億元;已落地項目572個，總投資額1.5萬億元，落地率較2016年末提高32.7個百分點。

打造PPP精品項目

記者注意到，在清理項目庫的同時，積極鼓勵支持好的、規范運作的項目，亦成為財政部的政策施力方向。

“我們正在研究提高獎補力度，重點落實精準扶貧任務目標，對連片貧困區公共服務、基礎設施PPP項目給予更多的傾斜。”王毅在2017 第三屆中國PPP融資論壇上表示。

據了解，在對PPP規范管理的同時，相關部門和企業也在積極探索契合當前管理體制的PPP發展路徑。尤其是最近一個時期，隨著國家對PPP監管政策的不斷調整收緊，針對特定領域更合規范且更加精準的PPP推廣模式加速成型。

在2017 第三屆中國PPP融資論壇上，多位業內專家建議，為引導PPP項目規范發展，應樹立PPP項目的精品意識，多開發高質量PPP項目，打造業內標桿。在PPP行業深耕多年的中建總公司、中國華信、華夏幸福、龍元建設等企業，受邀分享了各自的PPP發展模式和創新實踐。

中國建筑工程總公司總經理王祥明表示，中國建筑在參與PPP的過程中，由原先內部產業要素割裂、更多負責建筑承包，發展為逐步集成內部資源，參與到前期規劃、設計與融資、后期運營管理當中，不斷向產業上下游兩端拓展，全向延伸了價值鏈條。

截至2017年9月底，在嚴控或有風險、堅持規范發展、強化運營管理的前提下，中國建筑已中標PPP項目260個，計劃總投資額9700億元，市場份額在中央建筑企業中排名第一，有力推動企業從房屋建筑一業為主向我國城鎮化建設全領域拓展，從單純承包商向投融資、建設、運營于一體的綜合服務商轉型。

王祥明表示，通過PPP實踐中國建筑進一步將自身發展深度融入國家新型城鎮化進程，進一步將自身業務拓展至與國計民生緊密相關的更多領域，開辟了新的更加廣闊的發展空間。

而華夏幸福則是最早以PPP模式與地方政府合作開發建設運營產業新城項目的民營企業，以產業新城為核心產品，開創了綜合性的PPP模式，提供規劃設計、土地整理、基礎設施建設、公共設施建設、產業發展和城市運營維護等一攬子服務，為區域經濟轉型發展提供了一套“全流程綜合性整體解決方案”。

固安產業新城項目是其標桿之作。經過15年的發展，固安縣財政收入從2002年的1.1億元增加到2016年的80.9億元，實現了從一個傳統的農業縣到現代化工業縣的轉變。一年前，固安高新區綜合開發PPP項目入選財政部等20部委公布的第三批PPP示范項目。

華夏幸福執行總裁吳中兵表示，雖然固安經驗本身有著較高的成熟度，但在向其他區域復制時不能照搬，“搬”的是它的精神底蘊和基本原則，是具有普遍規律性的東西。“我們會結合每一個地方的實際情況，提供不同的解決方案。”截至目前，華夏幸福在河北大廠、南京溧水、浙江嘉善等11個省市多個地方建設了產業新城，均取得了較好的經濟社會效果。

提高民企參與度

在王毅看來，PPP是一個廣闊的市場，也是一個好的機制，關鍵在于把機制用好，實現規范發展。合規是整個PPP市場賴以存在的前提，而透明高效的PPP模式，才能讓參與其中的政府、社會資本“擼起袖子加油干”。

據財政部副部長史耀斌在2017 第三屆中國PPP融資論壇上介紹，在PPP改革實踐中，一些地方對新發展理念貫徹還不到位，特別是把PPP模式簡單化作為政府的一種投融資手段，產生了風險分配不合理、明股實債、政府變相兜底、重建設輕運營、績效考核不完善、社會資本融資杠桿倍數過高等泛化異化問題，積累了一些隱性風險。

不少專家表示，當前，泛化、異化、企業杠桿率過高這三大風險隱患，正是PPP發展中比較突出的問題。在頂層設計和政策體系的引導下，今后PPP發展的重點也將從數量規模的擴張轉向提質增效，更加透明公平可持續。“用好新科技，提升透明度建設”、“穿透管理、公開透明”等提法在本次論壇上得到彰顯。

史耀斌表示，要創造公平有序的營商環境，提高民營企業參與度。提高支持民營企業的認識，清理廢除妨礙統一市場和公平競爭的各種規定和做法。保證企業合理投資收益，政府要帶頭遵法履約。細化財政、金融、價格等支持措施，提高民營企業的競爭能力。

交通銀行黨委副書記、行長彭純表示，通過不斷積累的PPP實踐，交通銀行等一批商業銀行逐漸從傳統的貸款提供商向資金組織商轉型。“我們高興地看到，在金融機構的積極支持下，越來越多的社會資本進入基礎設施和公共服務領域，逐漸構建起高效、規范、透明的統一市場。”

區域轉型升級新動能

2017 第三屆中國PPP融資論壇期間，內蒙古、河南、云南等3個省（自治區）財政廳分別舉辦了PPP項目專場推介會，向社會推介247個PPP項目，總投資4137億元，意圖吸引優質產業資源推動地方轉型發展。

產業結構單一、創新驅動能力不足等，正是當下我國縣域經濟發展面臨的突出問題。從產業的角度看，許多城鎮的縣域經濟仍是以分散經營的農業或農產品粗加工為主導產業，許多城鎮缺乏優勢產業的支撐，綜合經濟實力薄弱，同時缺乏新興產業園區和龍頭企業的進駐，產業的集聚能力有限。

PPP模式被認為是助力地方經濟發展的助推器。借助PPP破解縣域經濟的發展難題，產業是抓手。

“華夏幸福以產為魂、以城為體，將產業發展服務作為產業新城的內在靈魂、核心要素、動力源頭，扭住不放、深耕細作。”吳中兵介紹，華夏幸福組建了一支4600多人的產業研發團隊，聚焦十大戰略新興行業，憑借功能強大的招商網絡、遍布全球的孵化網絡、全程服務的培育網絡，以及豐富的產業資本投驅動支持體系，在合作區域打造創新產業集群，促進產業轉型升級。

以固安為例，固安已經形成了新型顯示、航空航天、生物醫藥三大產業集群。去年底投資總300億元、具有自主知識產權的第6代AMOLED新型顯示項目在固安開工，項目投產后將徹底打破日韓壟斷，實現“全球技術—華夏加速—中國創造”的創新鏈條，充分發揮龍頭企業帶動效應，推動固安日益形成千億級“全鏈條、全要素、全生態”的智能顯示產業集群。