我國信訪制度的功能變遷研究

所謂“信訪制度功能變遷”，就是指因制度環境變化使其功能體系中的主導功能發生位移現象，即那些原本不重要的制度功能變得重要起來，而重要的功能卻變得無關緊要，進而產生一定的政治后果。事實上，在信訪制度創建初期，人們對其功能的猜想并非在運行過程中得到驗證或實現，相反會存在功能錯位、變遷等諸多現象。本文主要對信訪制度功能變遷的表現以及功能重構的路徑進行研究，以期推動我國信訪制度的改革。

一、我國信訪制度功能變遷的具體表現

1.政治約束功能占據主導地位

信訪作為一種約束機制，其通過賦予群眾基本權利來監督國家各項權力的行使情況。信訪制度在建立之初是以反官僚主義與群眾動員為主導性功能的，但自上世紀八十年代以來，由于社會結構發生變動，因而信訪事件也日漸增多。鑒于此，國家制定了很多整治性措施，比如規定集體訪、越級訪，明確基層信訪工作制度、監控制度和行政制度等。這些都將成為緩解信訪矛盾以及禁止越級上訪的不竭動力。隨著信訪制度的不斷發展和演變，其政治約束功能逐漸占據主導地位，主要包括預防突發性事件、維護社會穩定、提高政治業績等，原先的反官僚主義、群眾動員等功能則居于次要地位。

2.交流溝通功能有待加強

信訪制度不僅是維系社會群眾與國家機關的必要橋梁，而且也是黨和政府對其功能的重要期許。1951年，毛澤東也曾公文批示將信訪描述為“黨和政府用來加強與人民群眾溝通的一種便捷方法”。毋庸置疑，信訪制度在新中國成立初期發揮其交流溝通的功能。通過實施這項制度，政府掌握了大量的統治信息，并向社會cUjxzRfX4pxmBJyNCvHt9lQwxDTu+lIb65IoA+oyPKA=傳遞了有效的政策信息。但是，隨著信訪部門的工作量增多以及網絡化操作不斷更新，那些瑣碎的信訪材料形不成科學的統治信息，加之人員溝通交流有待加強，所以政策信息傳達率不高。因此，信訪人更偏愛于不走“尋常路”，于是，纏訪、越訪、集體訪則成為信訪途中一道“亮麗的風景”。

3.權利救濟是重要目的

權利救濟是當前信訪工作中的一個重難點。僅從我國憲法及《信訪條例》而言，信訪制度所具有的權利救濟特點和功能并不明確。而從行政、司法及信訪制度的預測功能角度，權利救濟應由法律訴訟、行政復議等來共同承擔。然而，當前的信訪制度因賦予較高的救濟期許，所以大部分信訪都會或多或少地波及救濟問題，其中有些上訪案件就出現重復上訪或涉法信訪的現象。信訪人或不懂得如何借助法律武器來保障自身權益，或認為法院訴訟耗時而耗財。因此，信訪的優勢就得以體現，即門檻低、流程簡單、成本不高。我國信訪制度應充分發揮其權利救濟的功能。

二、我國信訪制度功能重構路徑

1.實現信訪制度社會化參與

實現信訪制度社會化參與，需要廣大人民的監督。首先，要完善信訪聽證制度。在確立信訪程序過程中，應當引入聽證環節，充分發揮其重要作用，使信訪與聽證進行有機結合。同時，聽證也是削弱信訪人對上訪機構產生抱怨或抵觸心理的主要渠道。其次，要健全信訪代理制度。可以引入人大代表、社會團體、律師以及政協委員等進入信訪部門，向廣大民眾提供基本的法律咨詢，并為他們量身代言、辦理相關業務等。這樣一來，不僅有利于化解基層矛盾和糾紛，而且還能促使民眾廣泛參與，進而為制定政策、匯聚民情等奠定基礎。再者，要建立決策評估制度。其集中反映在政府對重大項目做出決策之前，通過采用聽證會或公示等諸多方式來評估信訪的風險指數，認真聽取民眾的合理化建議，并將之滲透到民主決策中。

2.不斷更新政府的執政理念

我國政府應堅持“人本、善治”的理念，努力創建責任型政府、服務型政府，全心全意為廣大人民服務。遵循市場經濟發展規律，推進經濟制度化改革，建立起經濟利益新格局；深化政治體制化改革，加快實現人民當家作主、民主法制健全和政府廉潔執政等重要目標，從根本上減少利益矛盾，緩解社會矛盾。可見，在全國經濟政治制度化改革背景下，我國信訪制度功能重構將眾望所歸，并且具備多種有條件。但是，信訪制度的完善也必須遵循社會化要求，均衡各方利益、權力，從而進一步實現團結協作。

3.加強信訪機構規范化建設

在信訪機構規范化建設過程中，應自上而下地改革考核機制、權力授予機制等，通過采用不同的革新手段或方式，并且樹立其機構權威性，明確法律地位以及法定職權。比如，信訪機構必須具備一定的行政效力，對群眾所上訪的問題進行系統調查與取證；督促責任部門對調查事項予以辦理，將最后的處理結果匯報給上級單位，經批準以后公布于社會。此外，在法律保障方面，要明確信訪機構的工作權利、辦事程序和解決辦法；定性信訪行為，并使之有法可依；基于信訪問題根源（如決策失誤或貪污腐敗等），追究法律責任。在制度操作方面，要制定“人大專員”制度，處理成因各異的信訪案件，從而更好地使信訪機構履行職能。

三、結束語

綜上所述，信訪制度作為一項具有中國特色的制度安排，其與我國政治文化、制度建設、社會轉型、利益矛盾等有著密切的聯系。因此，必須實現信訪制度社會化參與，不斷更新政府的執政理念，加強信訪機構規范化建設。

（作者單位：陜西鐵路工程職業技術學院道橋工程系）