非政府組織參與自然災害危機管理

我國是一個災害頻發的國家，從眾多事件與實際情況中來看，作為危機管理主體力量的政府在應對危機事件時并不能面面俱到，政府在對于自然災害的應急處理上的優勢是有限的，伴隨著社會環境和自然環境的復雜化，非政府組織在各類自然災害危機管理里面的地位更加突出，其優勢也具有不可替代性。本文將在文獻閱讀法、對比研究法的基礎上對非政府組織參與自然災害危機管理中的優勢與局限進行詳細的研究探討。

近年來我國發生的自然災害有：2008年的南方冰雪災害、5.12汶川地震災害，2010年的青海玉樹地震、甘肅舟曲特大山洪泥石流災害，2012年北京特大暴雨，2013年的雅安地震，2014年云南昭通魯甸縣地震等，上述的各種自然災害規模都很大，帶來的破環性十分強烈，人力、財物損失特別嚴重。此外，直接災害發生后還會引發次生災害，有時，次生災害所造成的傷亡和損失會比直接災害更加嚴重。而非政府組織應對各種自然災害的時候，其獨特的靈活性與溝通協調方式能使人們及時的參與災害救助，迅速展開應對措施。隨著非政府組織的不斷發展壯大，人力資源和物資配置都有了更多專業的保障，其也更加具備參與自然災害救助的能力。

一、國內外研究現狀

（一）國外研究現狀

在我國，針對非政府組織參與自然災害危機管理的研究比西方國家還落后很多，從二十世紀中后期以來，以美國為主的西方國家對于危機管理的理論研究領域相對完備。理論研究、災難研究、國際危機研究等領域已經有了許多專著，從災害事件的角度研究的著作主要有：哈多和布洛克所著的《緊急事務管理導論》；西爾維斯的《美國和加拿大的災害管理》。其中，在1979年，卡特政府組建了美國聯邦應急管理署（FEMA），把原本分散在不同部門的救災機構整合起來，形成一體化救災機制，該救災機制也延續至今，并最終形成一個建立在風險基礎上的綜合性應急管理系統。在國外，非政府組織對于災害性危機管理主要體現在以下幾個方面：一是介紹有關非政府組織的基本情況和其參加的相關救援項目；二是研究非政府組織與其他社會類援助組織的關系、作用及功能；三是對非政府組織參與自然災害應急管理中優勢與局限的研究；四是對非政府組織在某些國家救援體系中的位置、重要性研究。

（二）國內研究現狀

國內非政府組織參與公共危機管理的研究起步較晚，始于SARS之后，主要是研究非政府組織與公共衛生之間的聯系，如高小賢、李愛玲的《從SARS事件看中國民間組織與公共衛生》。其次，國內對非政府組織參與自然災害危機管理的研究在2008年5.12汶川地震后發展迅速，地震之前對非政府組織參與自然災害危機管理研究的文獻很少，地震之后研究者才開始全方位的對非政府組織在災害救助中自身發展現狀、功能定位、與政府的關系等方面進行詳細深入的研究。如康艷榮在《公共危機協同治理中的非政府組織參與研究》中以汶川地震為例展開分析；又如杜文斌在《NGO參與玉樹災后重建》進行的案例分析。

二、我國非政府組織參與自然災害危機管理的優勢與局限

（一）我國非政府組織參與自然災害危機管理的特點及優勢

1.非政府組織在處理自然災害危機時具有靈活機動性。由于自然災害危機的發生通常比較突然，具有不確定性，情況發生的突然導致人們在作決策時信息收集欠缺，對災情的判斷有偏差，而非政府組織收集信息的渠道廣泛，群眾基礎大，可以及時反映危機情況，并且非政府組織的組織結構精簡，信息傳遞快速，在調動社會資源上有自身的優勢，進而能整合吸納各界力量，集思廣益，迅速展開應對措施。

2.非政府組織在處理自然災害危機時具有志愿性。非政府組織的成員在參與救災過程中是自發的、非營利性的一種行為，是以志愿精神為前提的一種參與。非政府組織志愿者的參與能減輕政府人員方面的負擔，節省政府在抗震救災中的勞務付出，同時非政府組織成員的志愿服務也能安慰受災者，提供心理援助，給受災者給予心靈的慰藉，幫助受災者調整情緒，重拾對生活的信心，有的非政府組織機構還會與受災群眾建立長期的心理服務關系，對受災者的心理進行健康的引導。

3.非政府組織在處理自然災害危機時具有慈善性。它的慈善性不僅體現在非政府組織中的“慈善機構”，如中國紅十字會，中華慈善總會等，也體現在它能召集社會各界力量，對災區進行物資款項的捐助，這些物資款項的捐助能直接有效的向受災者提供幫助，更好的安置受災者后續的生活。

4.非政府組織在處理自然災害危機時具有良好的協同性。由于最近幾年災害的頻發，在對災害的救助中，參與者的多元化是災害救助的趨勢，政府、企業、非政府組織等互相協同配合成為自然災害保障主體，相應的能提供災害保障方式更加多樣化，對整個災害救助也很有必要。

（二）我國非政府組織參與自然災害危機管理的局限

1.專業化程度低

目前，我國大部分非政府組織的成員是志愿者，而我國對志愿者的技能培訓方面重視程度不夠，而在一些西方國家，非政府組織對志愿者的培訓很重視，如VSO（英國的海外志愿服務社），他們的服務方式是通過向發展中國家派駐志愿者，奉行不斷學習的工作理念，積極培訓到當地志愿工作的人員，包括發展教育活動，對志愿者進行技能傳授等。由于我國非營利組織發展比較延后，不僅欠缺相關的面向大眾的教育培訓機構，非政府組織成員的專業化程度也較低。

2.資金創收不足

我國非政府組織在參與災害救助到災后重建中，資金來源不穩定、籌資不規范規范是其普遍存在的一個現象。而且我國的非政府組織籌資渠道單一，由于自身是非營利的性質，服務收費幾乎很少，大部分資金還是靠政府資助，自身創收能力低，因此也制約了非政府組織的可持續發展。

3.管理制度不合理

我國非政府組織的管理制度不合理不僅僅體現在非政府組織內部，外部的法律法規制度在非政府組織的管理上也有很多不合理的地方。在內部環境方面，非政府組織內部管理人才欠缺，獨立性程度低，相應的財務管理欠缺透明化，在我國目前的國情下有很大一部分非政府組織原本就是從政府的一些職能部門進行轉制而來的，在一些活動的組織協調上以及自己的管理制度上很多時候都對政府的依賴十分嚴重，很多時候更加的官方化了，這樣對非政府組織本身的發展具有較強的束縛性。在外部環境方面，目前我國專門的非政府組織還沒成型，或者說還沒有，并且我國現行的法侓法規不太利于非政府組織的孕育、發展，一些繁瑣的手續規定導致有大量社會組織無法登記，同時外界對非政府組織資金來源、財物用途的監管力度不夠，相應的法律法規不健全，法制建設滯后。

三、結語

從未來的發展趨勢來看，非政府組織將進一步發展壯大，其在社會救濟和社會保障領域將發揮更加重要的力量，同時非政府組織在危機干預、化解矛盾、關愛弱勢群體、促進社會公平等方面的作用也更加凸顯。但是由于我國對非政府組織的發展研究相對滯后，無論是非政府組織本身，還是國家的相關法律上，都存在許多不完善的地方。因此非政府組織應努力提升專業水平，并協同好社會其他力量，同政府、企業等社會力量建立良性的互動，使非政府組織在應對自然災害危機管理時發揮積極的作用。（作者單位為西南科技大學經濟管理學院）