中國低保制度發(fā)展及對策分析

一、低保的范圍和對象

最低生活保障是指國家對家庭人均收入低于當(dāng)?shù)卣娴淖畹蜕顦?biāo)準(zhǔn)的人口給予一定現(xiàn)金資助，以保證該家庭成員基本生活所需的社會保障制度。最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)全面推行，也是我國社會救助工作發(fā)展的一個重要標(biāo)志。中國低保的覆蓋范圍和對象是有一定標(biāo)準(zhǔn)的，是針對低收入人群的優(yōu)惠政策，達(dá)到申請條件并成功申請可每月領(lǐng)取低保。一般以最低生活保障線來衡量貧困人口，并對符合條件的申請人給予最低生活保障。最低生活保障線（貧困線或貧困標(biāo)準(zhǔn)），一般采用對低于貧困線的人口給予相應(yīng)補(bǔ)助以保證其基本生活的做法。

（一）貧困人口及最低保障線

貧困，需要衡量標(biāo)準(zhǔn)。一般以貧困線來劃分貧困人群。貧困線，是在一定的時間、空間和社會發(fā)展階段的條件下，維持人們的基本生存所必需消費(fèi)的物品和服務(wù)的最低費(fèi)用。

建國初，我國政府在效率和公平中，更注重公平，采用大鍋飯的方式進(jìn)行分配，大家收入差距不大，造成了效率低下，總體收入水平低下。改革開放后，提高了效率，也增加了貧富差距。盡管絕對收入水平普遍提高，但隨著收入差距的拉大，相對收入貧困的問題又突出出來。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展，人民生活普遍提高的前提下，對少數(shù)特殊貧困的居民的救助，更加體現(xiàn)了社會公平和正義，應(yīng)該更好的完善低保制度。低保制度是保證基本生活的生活費(fèi)用補(bǔ)貼；是為貧困人口提供的一種救濟(jì)，具有臨時性。原先享受最低生活保障的人口或家庭，如果收入有所增加，超過了規(guī)定的救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)，則不再享受最低生活保障救濟(jì)。

（二）低保的分類

中國的低保分為三類，A、B、C三類，劃分依據(jù)是根據(jù)低保對象的勞動能力，家庭困難原因，實(shí)際生活水平等情況。A類為較長期，因勞動力亡故，重度殘疾，常年患病等原因，造成沒有收入來源的困難家庭。B相對穩(wěn)定，家庭成員因病殘等原因，造成勞動力缺乏，不能外出務(wù)工的家庭，因病，因?qū)W等原因造成支出負(fù)擔(dān)沉重，影響基本生活的家庭，生活明顯困難的供養(yǎng)大學(xué)生家庭，獨(dú)生子女家庭，單親家庭等。C較短期，有勞動力，但因家庭成員出現(xiàn)疾病或其他情況，導(dǎo)致基本生活出現(xiàn)暫時性困難的家庭。

（三）認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)

國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)和改進(jìn)最低生活保障工作的意見》，明確戶籍狀況、家庭收入和家庭財產(chǎn)是認(rèn)定最低生活保障對象的三個基本條件。家庭財產(chǎn)包括擁有的機(jī)動車、就業(yè)、保險、住房、存款、證券、個體工商戶、納稅、公積金等方面的信息。

低保標(biāo)準(zhǔn)是指國家為保障居民達(dá)到最低生活水平而制定的一種社會救濟(jì)標(biāo)準(zhǔn)。標(biāo)準(zhǔn)的制定很重要，不宜過高或者過低。標(biāo)準(zhǔn)定得太高，加重國家和地方的財政負(fù)擔(dān)，助長了人們的依賴思想；u/L1VOHLfZVbszcPCRVX3yxH4zxHJuf51xleb2eIf4M=標(biāo)準(zhǔn)定得太低，不能保障貧困居民的基本生活。

（四）申領(lǐng)條件

1.2017年城市低保的申領(lǐng)條件：

（1）無生活來源、無勞動能力、無法定贍養(yǎng)人或撫養(yǎng)人的居（村）民。

（2）領(lǐng)取失業(yè)救濟(jì)金或失業(yè)救濟(jì)期滿仍未能重新就業(yè)，家庭人均收入低于最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。

（3）在職人員和下崗人員在領(lǐng)取工資或最低工資、基本生活費(fèi)后以及退休人員領(lǐng)取退休金后，其家庭收入仍低于保障標(biāo)準(zhǔn)的居民。根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定享受特殊優(yōu)待的，其撫恤金、定補(bǔ)款不計入家庭收入。

2.2017年農(nóng)村低保申領(lǐng)條件：

（1）持有本縣農(nóng)業(yè)居民戶口。

（2）居住在農(nóng)村村組，家庭承包土地的農(nóng)村居民。

（3）共同生活的家庭成員人均年純收入和實(shí)際生活水平低于當(dāng)?shù)剞r(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)（具體詢問當(dāng)?shù)孛裾块T）

（五）低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)

2016年城鄉(xiāng)居民最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)如表1。

資料來源：2017年低保申請條件、發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)，大家保保險網(wǎng)，www.dajiabao.com，2016.07.12

2017年部分地區(qū)進(jìn)行了調(diào)整，安徽、廣東、浙江等多個省市，提高了低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)。

1.安徽省2017年低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：2017年農(nóng)村最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)低于扶貧標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)，要適度加大增長幅度，確保到2017年實(shí)現(xiàn)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)和扶貧標(biāo)準(zhǔn)“兩線合一”。

2.廣東省2017年低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：第一類地區(qū)每人每月城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)均為745元；第二類地區(qū)每人每月城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保最低標(biāo)準(zhǔn)均為610元；第三類地區(qū)每人每月城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)均為550元；第四類地區(qū)每人每月城鎮(zhèn)和農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)分別為485元、335元。

3.浙江省2017年低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：城鄉(xiāng)平均月低保標(biāo)準(zhǔn)為653元和570元，預(yù)計到2020年城鄉(xiāng)低保平均標(biāo)準(zhǔn)分別達(dá)到1022元和869元以上。

4.湖南省2017年低保低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：困難殘疾人生活補(bǔ)貼、重度殘疾人護(hù)理補(bǔ)貼（以下簡稱兩項(xiàng)補(bǔ)貼）最低標(biāo)準(zhǔn)均為每人每月50元。

5.遼寧省2017年低保低保發(fā)放標(biāo)準(zhǔn)：全省城市低保標(biāo)準(zhǔn)平均提高5%。其中，大連市提高4%以上，沈陽、鞍山、撫順、本溪、丹東、錦州、營口、遼陽8市提高5%以上，阜新、鐵嶺、朝陽、葫蘆島4市提高6%以上；全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)平均提高10%。其中，大連市提高7%以上，沈陽、鞍山、撫順、本溪、丹東、營口、遼陽、鐵嶺8市提高10%以上，錦州市提高12%以上，朝陽市提高14%以上，阜新、葫蘆島2市提高15%以上。盤錦市城鄉(xiāng)一體化提高7%以上；全省各地農(nóng)村五保對象供養(yǎng)標(biāo)準(zhǔn)平均提高7%以上。

二、低保的發(fā)展歷程

在國際上，低保制度又稱為社會救助制度和收入維持制度，是維持社會低層的基本生活水準(zhǔn)。低保制度和扶貧制度在國外有悠久的歷史，但在中國這些制度的發(fā)展比較晚和比較緩慢，還在探索階段。最低生活保障的含義也不是永久不變的，而是隨著時代在變化。在過去，救濟(jì)對象被分成不同類型，實(shí)行差別待遇。20世紀(jì)80年代以來，不少地方紛紛探索救濟(jì)方式的改革。1993年上海市在全國率先建立最低生活保障制度，至1996年在全國范圍內(nèi)鋪開。1997年，國務(wù)院下發(fā)了《關(guān)于在全國建立城市居民最低生活保障制度的通知》（國發(fā)[1997]29號），要求1999年年底前，縣級以上城市和縣政府所在地的鎮(zhèn)都要建立城市居民最低生活保障制度。1999年9月，《城市居民生活最低保障條例》經(jīng)國務(wù)院審定并于同年10月1日在全國施行，意味著城市居民最低生活保障制度在全國范圍內(nèi)全面推行，也是我國社會救助工作發(fā)展的一個重要標(biāo)志。2003年，在城市低保制度有一定發(fā)展的基礎(chǔ)上，民政部開始重新部署農(nóng)村低保制度的建設(shè)工作。其中一項(xiàng)重要舉措是，在全面摸清農(nóng)村特困戶底數(shù)的基礎(chǔ)上，決定在未開展農(nóng)村低保制度的地區(qū)建立農(nóng)村特困戶救助制度，由此在中國廣大的農(nóng)村地區(qū)形成了農(nóng)村低保制度和農(nóng)村特困戶救助制度“雙軌并行”的局面。其中中西部地區(qū)的農(nóng)村低保發(fā)展還不好，是重點(diǎn)需要推進(jìn)的地區(qū)。城鄉(xiāng)低保的發(fā)展為建立覆蓋全民的最低生活保障制度奠定了基礎(chǔ)。由于中國地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡，有的地區(qū)和城市相對富裕，有的地區(qū)和城市相對落后，各地的低保標(biāo)準(zhǔn)也不同。另外，同一地區(qū)城市的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)也不同。很多地區(qū)都努力統(tǒng)一城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，爭取形成城鄉(xiāng)并軌統(tǒng)一的城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)，但尚未實(shí)現(xiàn)并軌的城市城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)還是有一定差距的。

三、發(fā)展對策分析

低保制度的發(fā)展，需要政府的支持，無論是中央政府還是地方政府都有責(zé)任和義務(wù)促進(jìn)低保事業(yè)的發(fā)展，保證基本民生，同時有利于社會和諧穩(wěn)定。

1.需要動態(tài)嚴(yán)格低保的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。為保證低保的公平，需要根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和低保戶的情況進(jìn)行調(diào)整。保證有需要的人拿到保障，同時也不養(yǎng)懶人，一旦收入超過標(biāo)準(zhǔn)，有退出機(jī)制。根據(jù)物價和經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平的提高，可以動態(tài)調(diào)整和提高最低生活保障標(biāo)準(zhǔn)。也可以動態(tài)的調(diào)整貧困人群的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)。體現(xiàn)社會公平和正義。

2.政策優(yōu)惠

對于困難家庭成員就業(yè)的稅收等，通過家庭情況證明等證據(jù)的出示，可以給予一定的稅收減免。對于家庭困難居民創(chuàng)業(yè)等，或者以困難居民為主要工人的企業(yè)給予稅收減免。對于領(lǐng)取低保人員的再就業(yè)，設(shè)計優(yōu)惠政策和幫扶政策，扶植他們的生存和就業(yè)能力。

3.需要各部門之間的合作和配合

低保制度的完善和發(fā)展，需要各部門之間的相互協(xié)調(diào)和配合，提高效率，更好的促進(jìn)低保指標(biāo)和對象的篩選，解決民生問題。也需要社會各界參與低保事業(yè)，為低保事業(yè)多渠道籌集資金。（作者單位為1.遼寧省交通高等專科學(xué)校，遼寧沈陽110122；2.遼寧大學(xué)，遼寧沈陽110036）

遼寧省社會科學(xué)基金項(xiàng)目，批準(zhǔn)號（L12DSH019），遼寧省城市老年貧困群體狀況及社會救助研究