地質(zhì)調(diào)查項目績效管理存在問題及對策

本文通過介紹地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理的概況，闡述實施績效管理的重要意義、分析實施過程中存在的問題和提出解決對策，旨在引起項目實施與管理的全員的重視，將績效管理融入項目管理的全方位、全過程，完善績效管理體系建設(shè)，提高財政資金的使用效率，促進地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

隨著地質(zhì)調(diào)查項目預(yù)算納入部門預(yù)算，實施項目庫管理，績效管理在預(yù)算管理乃至項目管理中起到了舉足輕重的作用。績效管理是涵蓋了財政支出績效目標(biāo)申報、審核、批復(fù)、自評、評價和結(jié)果應(yīng)用全過程的管理。財政支出績效是財政預(yù)算資金的投入所取得的成績和完成的效率的綜合反映與表達。績效目標(biāo)是指財政預(yù)算資金計劃在一定期限內(nèi)達到的產(chǎn)出和效果。績效評價是指根據(jù)設(shè)定的績效目標(biāo)，運用科學(xué)、合理的績效評價指標(biāo)、評價標(biāo)準(zhǔn)和評價方法，對財政支出的經(jīng)濟性、效率性和效益性進行客觀、公正的評價。本文通過闡述地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理的概況和重要意義，分析績效管理實施過程中存在的問題，提出解決對策，目的是為地質(zhì)調(diào)查項目績效管理的進一步完善出謀劃策，提高財政資金的使用效率。

一、地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理的概況

為了提高財政資金的使用效率，提升社會公眾對政府公共服務(wù)的滿意程度，我國政府通過借鑒國外先進理念和經(jīng)驗，結(jié)合中國國情，逐步探索建立與中國特色社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的績效管理體制。財政部在2004-2010年對財政支出績效進行探索，出臺了相關(guān)文件，于2011年制訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），2015年根據(jù)新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》和《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）對績效管理的要求，制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）。

國土資源部2013年制定了《國土資源部績效管理辦法（試行）》（國土資發(fā)[2013]15號），中國地質(zhì)調(diào)查局2014年新修訂了《地質(zhì)調(diào)查項目績效評價管理辦法（試行）》（2014〕140號），要求所有由中國地質(zhì)調(diào)查局負(fù)責(zé)組織實施的中央財政資金安排的地質(zhì)調(diào)查專項都需要進行績效評價。適應(yīng)國土資源工作特別是地質(zhì)調(diào)查項目特點的績效管理體制建立。2017年，中國地質(zhì)調(diào)查局根據(jù)績效指標(biāo)體系的共性要求，結(jié)合地質(zhì)調(diào)查項目特點，制定了《地質(zhì)調(diào)查項目績效指標(biāo)體系框架》（中地調(diào)函〔2017〕273號），為地質(zhì)調(diào)查項目績效目標(biāo)的申報與評價提供了操作指引。

目前，所有地質(zhì)調(diào)查項目從立項到評估階段，均要求績效目標(biāo)申報與評價，沒有通過績效評價的項目不能進入項目庫。項目實施年度和中期均要求績效目標(biāo)自評與評價。對重點項目實施了績效目標(biāo)監(jiān)控、評價及結(jié)果應(yīng)用。

二、地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理的重要意義

（一）、地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理是我國財政支出績效管理體制的根本要求

新修訂的《中華人民共和國預(yù)算法》第十二條規(guī)定各級預(yù)算應(yīng)當(dāng)遵循統(tǒng)籌兼顧、勤儉節(jié)約、量力而行、講求績效和收支平衡的原則。第四十二條規(guī)定各級政府、各部門、各單位應(yīng)當(dāng)對預(yù)算支出情況開展績效評價。《國務(wù)院關(guān)于深化預(yù)算管理制度改革的決定》（國發(fā)〔2014〕45號）指出健全績效管理機制。全面推進績效管理工作，強化支出責(zé)任和效率意識，逐步將績效管理范圍覆蓋各級預(yù)算單位和所有財政資金，加強績效評價結(jié)果應(yīng)用，將評價結(jié)果作為調(diào)整支出結(jié)構(gòu)、完善財政政策和科學(xué)安排預(yù)算的重要依據(jù)。財政部為全面推進績效管理工作，規(guī)范財政支出績效評價行為，建立科學(xué)、合理的績效評價管理體系，提高財政資金使用效益，于2011年修訂了《財政支出績效評價管理暫行辦法》（財預(yù)〔2011〕285號），2015年制定了《中央部門預(yù)算績效目標(biāo)管理辦法》（財預(yù)〔2015〕88號）。我國財政支出績效管理體制的根本要求是提高財政資金的使用效率，提升社會公眾對政府公共服務(wù)的滿意程度。地質(zhì)調(diào)查項目的資金來源為中央財政資金，理應(yīng)納入財政支出績效管理體系。

（二）、地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理是促進項目管理的有力武器

通過項目績效管理（績效目標(biāo)的申報、監(jiān)控、考核、評價與應(yīng)用），改進項目預(yù)算的編制、執(zhí)行和考核，從而促進項目的預(yù)期成果實現(xiàn)的經(jīng)濟性、效益性和有效性。這也是項目管理的內(nèi)涵。項目績效管理強調(diào)“全面”，既“全員、全方位、全過程”。“全員”包括項目實施人員、項目管理人員和決策層；“全方位”是指技術(shù)、經(jīng)濟的實施與管理；“全過程”是指項目立項-項目實施方案細(xì)化落實-技術(shù)經(jīng)濟過程監(jiān)督、野外驗收、成果報告評審、資料匯交、經(jīng)費使用情況報告驗收、成果轉(zhuǎn)化和社會化服務(wù)與應(yīng)用等項目實施與管理的全過程。這也是項目管理的外延。所以，實施績效管理能夠提高項目管理的質(zhì)量和效率效果，是項目管理的有力武器。

（三）地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理是地質(zhì)調(diào)查項目成果轉(zhuǎn)化和社會化服務(wù)與應(yīng)用的催化劑

地質(zhì)調(diào)查項目實施的最終目的是以需求為導(dǎo)向，向國家和社會提供高質(zhì)量的、有用的地質(zhì)調(diào)查產(chǎn)品和成果，理念上從“地質(zhì)調(diào)查項目能提供什么”轉(zhuǎn)變?yōu)椤皣液蜕鐣枰刭|(zhì)調(diào)查項目提供什么”。而效益指標(biāo)和滿意度指標(biāo)是績效指標(biāo)的重要組成部分，通過績效目標(biāo)的申報、監(jiān)控、考核、評價與應(yīng)用，促進地質(zhì)調(diào)查項目成果轉(zhuǎn)化和社會化服務(wù)與應(yīng)用。國家決策者運用績效評價結(jié)果，為決策提供依據(jù)，有利于及時調(diào)整決策方向，提高決策的準(zhǔn)確性；社會公眾運用績效評價結(jié)果，能夠充分認(rèn)識到地質(zhì)調(diào)查工作對經(jīng)濟社會發(fā)展的實際用途和重要作用，從而促進地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

三、地質(zhì)調(diào)查項目實施績效管理過程中存在的問題

績效管理對地質(zhì)調(diào)查項目的實施與管理乃至地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的蓬勃發(fā)展有著重要作用，國土資源部、中國地質(zhì)調(diào)查局為此制定并完善了一系列的制度文件，地質(zhì)調(diào)查項目績效管理初見成效。但仍然存在著一些問題：

（一）、對績效管理不夠重視

在傳統(tǒng)觀念中，財政支出的績效管理理念和意識不足，對財政支出重分配，輕支出，預(yù)算編制和技術(shù)方案兩張皮，預(yù)算編制與執(zhí)行兩張皮。隨著以預(yù)算管理為核心的財政管理體制在地質(zhì)調(diào)查事業(yè)單位的建立，預(yù)算的編制與執(zhí)行已經(jīng)引起了各方的足夠重視，但是對于績效評價，普遍存在理解不透、不夠重視、流于形式的情況。

（二）、部分重要績效指標(biāo)難以量化，評價依據(jù)不明確

為了保證績效目標(biāo)可量化、可執(zhí)行、可考核，績效評價應(yīng)采用定量與定性相結(jié)合，以定量指標(biāo)評價為主的方法。但是在實際操作中，鑒于地質(zhì)調(diào)查項目基礎(chǔ)性、公益性、超前性、效益后續(xù)性 、信息性的特點，部分績效指標(biāo)難以量化和考核，例如效益指標(biāo)中的社會效益、生態(tài)效益、可持續(xù)影響指標(biāo)，滿意度指標(biāo)中的服務(wù)對象滿意度指標(biāo)等，而這些指標(biāo)恰恰是反映財政資金投入的效益效果重要指標(biāo)，只能定性描述，評價時依據(jù)不充分。

（三）、績效目標(biāo)和績效指標(biāo)申報不合理

在實際操作中，存在著績效目標(biāo)和具體指標(biāo)申報不合理的現(xiàn)象，設(shè)置的過大或過小，與技術(shù)經(jīng)濟方案不匹配的現(xiàn)象。原因有四：一是填報人員對績效目標(biāo)申報理解不透徹、不到位；二是對績效目標(biāo)申報不重視，應(yīng)付差事；三是地質(zhì)調(diào)查項目本身具有超前性、效益后續(xù)性的特點，預(yù)期目標(biāo)的實現(xiàn)存在不確定性；績效評價沒有嚴(yán)格把關(guān)。

（四）、對績效評價結(jié)果的應(yīng)用不充分

績效評價的結(jié)果沒有應(yīng)用到項目立項、預(yù)算安排、成果評審等項目管理的環(huán)節(jié)上，以及個人和單位的考核中，缺乏激勵約束機制，導(dǎo)致全員沒有對績效評價給予高度重視，績效評價沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

四、解決對策

（一）加強對績效管理的宣傳和培訓(xùn)

利用業(yè)務(wù)會議、項目管理各個環(huán)節(jié)的審查、項目技術(shù)經(jīng)濟培訓(xùn)班等各種機會，大力宣傳績效管理對地質(zhì)調(diào)查事業(yè)、單位、個人和項目的重要性，對績效目標(biāo)填報人員和績效評價專家進行業(yè)務(wù)培訓(xùn)，提升績效目標(biāo)填報質(zhì)量，建立一支高水平的績效評價專家隊伍。

（二）、靈活運用績效指標(biāo)體系

中國地質(zhì)調(diào)查局2017年制定了《地質(zhì)調(diào)查項目績效指標(biāo)體系框架》，為地質(zhì)調(diào)查項目績效目標(biāo)申報和評價提供了可操作的應(yīng)用指南。我們要靈活運用績效指標(biāo)體系，績效目標(biāo)的設(shè)置既要符合績效目標(biāo)申報的規(guī)定，又要結(jié)合項目的性質(zhì)和特點，做到設(shè)置的績效目標(biāo)可量化、可執(zhí)行、可考核。

（三）、重視對績效評價依據(jù)的遵循

績效評價以技術(shù)方案與項目任務(wù)目標(biāo)預(yù)期成果相匹配、預(yù)算方案與技術(shù)方案相匹配為依據(jù)，定性指標(biāo)的評價建議參考內(nèi)部控制評價方法，查閱支持性文檔，如有關(guān)會議紀(jì)要、各級政府的批示文件、成果獲獎情況等文件。

（四）、重視對績效評價結(jié)果的應(yīng)用

建立績效評價檔案，全面、完整、客觀、真實、準(zhǔn)確的記錄績效評價結(jié)果，并將其作為項目立項、預(yù)算安排的重要依據(jù)，績效評價結(jié)果不為優(yōu)秀的，成果報告不得評為優(yōu)秀。建立信息披露機制，在符合保密要求的情況下，將績效評價結(jié)果在一定范圍內(nèi)公開。建立激勵約束機制，將績效評價結(jié)果與個人職稱晉升和績效工資掛鉤，與單位的考核掛鉤，引起單位和個人對績效管理的重視。

五、結(jié)語

績效管理體系已在地質(zhì)調(diào)查項目管理中建立并逐步完善，而績效評價指標(biāo)體系特別是定性指標(biāo)的修訂仍需進一步完善。相信只有引起項目實施與管理的全員的重視，頂層設(shè)計者、目標(biāo)申報者和目標(biāo)評價者充分溝通與協(xié)作，將績效管理融入項目管理的全方位、全過程，績效管理才能真正做實做強，提高財政資金的使用效率，促進地質(zhì)調(diào)查事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。（作者單位為中國地質(zhì)調(diào)查局天津地質(zhì)調(diào)查中心）

作者簡介：許言（1985-），女（漢族），河南鶴壁人，會計師/經(jīng)濟師，碩士研究生，主要從事地質(zhì)經(jīng)濟管理工作。