公投：走下神壇的“西式民主”

雷墨

2017年的國際熱點很多，公投應該算一個。關于2016年6月英國的脫歐公投會否釀成悲劇的爭論，一年半后還在持續。2017年9月的伊拉克庫爾德地區獨立公投和10月西班牙加泰羅尼亞的獨立公投，確定無疑地成了鬧劇—主導這兩場公投的政治領導人，前一個丟掉石油城基爾庫克、黯然辭職，后一個背負通緝令、潛逃他國。2017年4月土耳其的修憲公投（賦予總統實權）更像“正劇”，它很契合當今土耳其的政治生態，符合埃爾多安權力位移的曲線。澳大利亞11月的公投讓同性婚姻合法化，或許勉強算“喜劇”。

這些公投背后的動機與所造成的影響各異，但反映了一個現象，即公投在國家政治中的能見度在提高。事實上，如果拉長歷史維度，世界很可能正在進入公投的另一高潮期。不過，公投在走向前臺的同時，作為直接民主的一種表現形式，它也正在走下神壇。一個不可否認的事實是，西方主流輿論和學者們，對近年來公投的反思和擔憂，要遠多于贊賞和認可。

夢回雅典

現代意義上的公投，通俗地說就是在政府組織下，公民通過投票對重大問題進行決策。它的歷史源頭在古希臘時代。以雅典為代表的城邦國家，定期舉辦“公民大會”，就國家管理問題進行投票。這種直接民主也是現代西方民主政治的雛形。英國索爾福德大學學者米哈伊爾·埃文斯說：“把我們的社會說成是民主社會時，我們往往想象它們是古希臘政治體制的后裔。”這種歷史想象延續至今，構成了公投在民主政治中的基業長青。

這種歷史想象的力量是巨大的。用英國考文垂大學政治學教授馬修·奎特普的話說，“人民應該對最重大的事情擁有最終決定權的理念，跟西方文明本身一樣古老”。但公投真正發揮影響乃至塑造世界的功能，只有兩百來年的歷史。依某些學者的觀點，這個起點就是1789年的法國大革命。這次革命后舉行的關于國家政體的公投，所激發的民族自決意識在歐洲掀起了首波公投浪潮。公投與歐洲有著獨特淵源，并非歷史的例外。

如今公投早已不再是歐洲的特產。根據瑞士“現代直接民主導航者”網站統計，目前世界上大約有70個國家制定了公投法。英國倫敦政經學院學者蓋瑞·蘇斯曼做過一項研究，統計了1791年至1998年間世界范圍內舉行的1094次公投。從議題上看，有關憲法和主權的公投占比超過60%。公投的“神圣性”可見一斑。對“主權在民”的直接體現，是公投在民主政治中神圣性的重要支撐。

這種神圣性的誘惑力毋庸置疑。正如澳大利亞國立大學政治學者諾曼·阿布喬仁森所說，還有什么比政府直接問人民想要什么并如何行事更民主呢？但公投作為一種民主形式，其生命力絕不只是因為神圣性。在瑞士日內瓦大學西蒙·哈格教授看來，更重要的原因在于公投在實踐中對代議制民主有矯正功能。“選民的代表一旦當選后，就會產生不同的偏好，他們會對保住職位和擴張權力更感興趣，公投能對政治人物形成約束，確保選民的意志得到尊重。”

英國脫歐公投的結果是51.9%的投票選民贊成脫歐。但在英國議會，當時贊成留歐的議員比例是75%。英國脫歐的是非得失暫且不論，但“矯正”的確發生了。被譽為英國“議會主權”理論奠基人的阿爾伯特·戴西，在構建他的代議制理論時，著重突出了公投的角色。他甚至把公投視為“第二議會”，其功能就在于約束政黨領導人。這或許可以解釋，為何在實行自由民主制的國家，絕大多數在制度設計上都給公投留了空間。

在現實政治中，公民對公投的態度絕不可能有理論權威那般深邃。但從公民意愿角度看，世界范圍內很可能會出現新一波公投浪潮。2017年10月，美國皮尤研究中心公布了一份在38個國家所做的有關民主的調查。調查顯示，在這些國家中，把公投這樣的直接民主視為好的治理方式的受訪者比例平均為66%，遠高于持否定看法的30%。土耳其的認可比例高居榜首（84%）。連從未舉行過公投的日本，認可的比例也高達65%。

對“主權在民”的歷史想象，沒有照進加泰羅尼亞人的現實。他們的公投熱情被西班牙中央政府瞬間澆滅。但“加泰羅尼亞效應”正在發酵。據媒體報道，法國科西嘉、丹麥的法羅群島等，都在醞釀或者已經決定將舉行自治或獨立公投。蓋瑞·蘇斯曼的研究顯示，歷史上公投高潮往往出現在帝國崩塌和民族主義崛起之時。換句話說，國際格局出現重大變動，就會孕育公投沖動。

半路迷途

“這是最好的公投，這是最壞的公投”、“公投象征了智慧的時代，也代表了愚蠢的時代”，馬修·奎特普對公投的闡釋可謂入木三分。他算得上是政治學者中公投的忠實簇擁者，認為公投應該是代議制的有益補充。不過他也明確指出，在理想的世界里，所有公投都會賦予人民否決權，但在現實中，公投往往被權力精英視為政治工具，盡管結果并不總是如他們所愿。如今的公投已經“進化”得早已不再是歷史想象中那樣“純潔”。

2017年4月的土耳其修憲公投獲得通過后，埃爾多安說，這個歷史性決定是人民努力的結果。從皮尤研究中心的調查來看，土耳其人是高度認可公投的。“人民努力”與埃爾多安權力意愿是否以及在多大程度上契合？倫敦政經學院學者亞歷山大·西朗認為，雖然公投把權力交到人民手中，但它經常只是起到“圖章”的作用，為領導人已經做出的決定賦予大眾合法性。“這與是否應由人民決定毫無關系，只與政治人物能從把問題交給人民的做法中獲益有關。”

把土耳其修憲公投結果解釋為“政治操弄”未免過于簡單。現代意義上的公投，相當一部分扮演了政治工具的功能，這并非例外而是常態。卡梅倫政府發起的脫歐公投，一個意圖就是壓制黨內外脫歐的聲音。1986年，西班牙內部就是否加入北約出現分歧，岡薩雷斯首相以發動公投成功打壓了反對派。諾曼·阿布喬仁森表示，表面上公投是把權力從議員手中拿走交給人民，但絕非超越政治紛爭，事實上充滿了政治盤算。

對外索取外交利益，是公投進化的另一現象。英國脫歐公投的另一意圖，是迫使歐盟在移民問題上向英國讓步，只不過“賭注”大了點。匈牙利歐爾班政府2016年10月發起的公投，在難民分攤政策問題上，以98.3%的高票對布魯塞爾“說不”。2005年，西班牙以就《歐盟憲法條約》發起公投相威脅，成功從布魯塞爾索取了更多發言權。有數據顯示，2000年以來，歐洲國家涉及國際問題的公投超過40次，1990年代有10次，1980年代僅有3次。

無論是被當作政治斗爭籌碼還是外交勒索工具，都表明政治人物看到了“民意可為”。但公投結果帶來的“民意難違”，也給政治人物制造了困境。英國以微弱優勢脫歐，75%主張留歐的議員們還得執行，如果他們不想讓民主淪為笑柄的話。2016年10月哥倫比亞桑托斯政府與哥倫比亞革命武裝力量歷經4年談判達成的和平協議，在公投中以0.47%的弱勢被否決。這次公投的投票率僅為38%，但桑托斯總統不得不接受這個不代表哥倫比亞多數民意的結果。

不是所有的公投都帶有政治盤算，但即便是非政治化的公投，也并非“物有所值”。公投的初衷是為了彌合分歧、解決問題，但結果往往是對分歧進行確認，讓問題繼續。2016年3月，新西蘭就是否更改國旗進行公投，結果是“不更改”。這次公投花費2600萬新西蘭元。2016年4月，意大利就是否在近海開采石油舉行公投，結果因投票比例未達到50%的法定標準而無效，浪費了3億歐元。澳大利亞2017年花了約5億澳大利亞元，讓同性婚姻合法化了。

公投被過度使用，是近年來西方輿論的主流判斷，也是對公投持保留看法的專家學者們的共識。很多公投議題的結果，某種程度上說只是反映了公民對某一重大問題的“聲音”，與解決問題的“辦法”屬于不同層面的問題。集合不同“聲音”，經過討論、協商最終形成“辦法”，本質上就是代議制承擔的功能。但在錯綜復雜的國內政治與國際政治背景下，公投與代議制之間形成了剪不斷理還亂的關系。

到達丹麥

美國著名學者弗朗西斯·福山在《政治秩序與政治衰敗：從工業革命到民主全球化》一書中，提出了發展中國家如何“到達丹麥”的問題。用他的話說，這里的“丹麥”指的是“富強、民主、安全、治理良好、低腐敗率”。福山所稱的“丹麥”，是如童話般完美的狀態。全球化的深入與世界格局的變動，給所有政府的治理都構成了挑戰。圍繞公投的是非爭議，事實上也提出了西方民主如何“到達丹麥”的問題。

這個問題并非無足輕重。西方民主還能否運行良好、治理有效，在某些西方學者眼中已經上升到“民主危機”的高度。公投浪潮的再次興起，或許恰是危機的一個征兆。從選民角度說，覺得在代議制下自己的意愿沒有被“代表”，所以越來越傾向于公投。從政治人物角度說，代議制運作下產生的政治公信力在式微，所以選擇通過公投來彌補信任赤字，確認權力合法性。由此造成的問題是，如果公投強勢崛起，代議制會否被架空？

11月7日，皮尤研究中心公布了一份代議制民主信任度調查。結果顯示，在北美與歐洲12個受訪國家中，對代議制民主的平均支持度高達83%。由此可見，代議制瓦解的危險至少目前不存在。但這項調查也顯示，精英與草根之間對公投式直接民主分歧明顯。把直接民主視為好的治理方式的普通民眾，比例為68%，但在專家群體中這一比例僅為37%。公投與代議制之間的張力顯而易見。

德國著名學者克勞斯·奧佛曾指出，政治理論的一個核心問題是，如何最好地做出具有約束力的集體決策：誰應該參與決策，應該以何種制度和程序決策？公投與代議制之間的張力，讓這個問題更加突顯出來。如何解決？答案肯定不是強化公投。皮尤研究中心2017年10月所做的那項調查顯示，經歷了“脫歐之殤”的英國，對公投的認可度（56%）大幅低于平均水平（66%），在38個受訪國家中排名倒數第五。對于西方民主來說，“到達丹麥”是否應首先打消“夢回雅典”的念頭？