法治建設“中間年”

向治霖

隨著國家進入全面建設小康社會的決勝期，一套與其相適應的法律制度正在建設。2017年是承前啟后的“中間年”，法治建設在這一年更多呈現出“動態”一面。

多部新起草和新修訂的涉及法治政府建設的條例陸續公布草案，“制度的籠子”顯現出更多細節。稅收立法方面，煙葉稅、船舶噸稅這兩類單行稅法的草案已提交審議，立法將指向更為復雜的稅種。而《民法總則》的通過，宣告民法典編撰完成了第一步，接下來民法典分編的編撰并提交審議，時間表上還剩不到3年。

法治政府建設“提速”

法治政府建設仍在路上，“竣工”之日已然可期。這并不神秘， 2015年12月，中共中央和國務院印發《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》，其總體目標是“2020年基本建成職能科學、權責法定、執法嚴明、公開公正、廉潔高效、守法誠信的法治政府”。

提速信號在年初就已顯現。今年3月，國務院印發的《國務院2017年立法工作計劃》中，涉及法治政府建設中的規范行政行為的條例，如重大行政決策程序暫行條例等，被確立屬于全面深化改革急需的項目，要根據改革進程和改革方案，抓緊辦理，盡快完成起草和審查任務。

法治政府建設是要“把權力關進制度的籠子”，要解決權在法上的問題，成敗也在于此。梳理可知，政府信息公開條例（修訂）、重大行政決策程序暫行條例、行政法規制定程序條例 （修訂）和規章制定程序條例（修訂）等國務院年初的立項已經陸續公布征求意見稿?！爸贫然\子”在編織，其制度設計越來越清晰。

行政權力運行的透明度一直為民眾關注，“陽光是最好的防腐劑”。今年6月，施行9年的政府信息公開條例首次修訂。征求意見稿顯示，總則中，首次明確寫入“以公開為常態、不公開為例外”。參考國外立法，對于不予公開的政府信息具體規定，較現行條例作了細化。同時降低門檻，取消了公民申請信息公開需“根據自身生產、生活、科研等特殊需要”的規定。新增多項公開內容，權力運行透明度的增強可期。

同在6月公布的《重大行政決策程序暫行條例（征求意見稿）》，著眼于行政權的運行起點：決策。征求意見稿規定，作出重大行政決策包括公眾參與、專家論證、風險評估、合法性審查、集體討論決定5個程序。其中，明確“向社會公開征求意見和舉行聽證會”等的基本要求，突出公眾參與；明確集體討論決定為決策必經程序，并堅持行政首長負責制，為減少“拍腦袋”、“一堂言”、不合法的決策作程序規范和制度保障。從中央層面立法規范決策，也是法治政府建設的重點。

對行政權的約束從決策規范，公開透明其運行脈絡，到進一步立法約束行政法規、行政規章的制定，明確公私分野，防范行政權突破法律法規和行政機關濫設權力的亂象，新起草或新修訂的草案終于得見。前述征求意見稿何時通過審議施行，這在新的一年值得期待。

政治體制改革新突破

在這一年，國家監察體制改革取得重大進展。從去年北京、浙江、山西三省市先行先試，到今年11月決定在全國各地推開改革試點工作，監察法草案公開征求社會意見，一個新的國家機關—監委將在今年底明年初陸續成立。

中國80%的公務員、95%以上的領導干部是共產黨員，黨內監督和國家監察是一體兩面，從這一角度上，黨內監督的法治化和法治政府建設兩者有內在一致性。監察法草案顯示，權力格局將產生變化，從一府兩院到一府兩院一委，監察權從行政權力中獨立出來，成立監委。國家機器內部實現“權力的科學配置”，因此，國家監察體制改革被表述為“事關全局的重大政治體制改革”。

監察體制改革最明顯的變化是，監察機關獨立出行政體系，從而變“同體監督”為“異體監督”。一直以來，黨的政治權力、行政權和司法權三者關系如何定位、配置，是法治中國建設的最大難點。監委被定義為政治機關，與紀委合署辦公，從改革試點工作可以看出，監察權監督行政權，在獨立于司法權的同時，構建與司法程序順暢銜接的通道。監察法草案的規定還對監察權進行法律約束。由此，在黨內監督和國家監察層面上，三種權力的配置給出了一個清晰的樣本。

其中，最引人關注的變化是取消了黨內的“兩規”，轉由監察法草案中的“留置”所代替，這是黨紀法治化的一個縮影，也是監察權與司法權銜接并軌的典型。

中國紀檢監察學院原副院長李永忠認為，這場改革并未在三省市試點中得以終結，因此全國范圍內還要繼續探索實踐和深化。他認為：“繼續探索實踐，必須按照習總書記所說的試點的三個作用（示范作用，突破作用，帶動作用）去做”，勇于突破。

李永忠注意到，監察體制改革試點的推廣和監察法草案的公布，征求意見稿的公布也存在程序不夠順暢的情況。他認為：“要理解政治體制改革起步已經很不容易了，要多一些理解，也要提出它應該解決的問題。”

以黨的自我監督的制度化和法治化推動政治體制改革，是現實和有效的途徑。如果說，2013年因出臺中共歷史上首部《中央黨內法規制定工作五年規劃綱要》，而被稱為法治化建設從理念轉向制度建設的“轉折”之年，那么，回望這4年的制度建設“工程”，2017年的關鍵詞顯然是“提速”。

民法典邁出第一步

今年11月，成都雙流區法院作出一起“特殊”的判決。

17歲女孩麗麗（化名）家在農村。據其回憶，自她13歲起，其父常常對她性侵害，“噩夢”持續了4年。今年2月，麗麗向當地公安報案，其父隨后被判處有期徒刑八年六個月。

心理創傷難以消弭，麗麗萌生了撤銷父親監護權的想法。11月15日，麗麗提出申請，通過共青團雙流團委向法院申請撤銷其父監護人資格，兩天后法院判決，她的訴求得到實現。

這是《民法總則》自今年10月1日施行后，成都第一例依據此法撤銷監護人資格的判例。《民法總則》完善了監護人資格撤銷制度，規定監護人嚴重侵害了被監護人合法權益時，法院可根據有關個人或組織的申請，撤銷其監護人資格。在近年頻繁曝出虐待小孩、虐待老人事件的社會背景下，這一條款的出臺顯得很及時—需要說明的是，《民法總則》首次將老年人也納入被監護人范圍。這也是基于社會老齡化加快的事實，應時而生。

今年3月審議通過的《民法總則》，標志著新中國成立以來共5次啟動的民法典編撰終于邁出了第一步。民法被稱為社會生活的百科全書，與每個民事主體密切相關，立法工作繁復艱巨。據《中國人大雜志》報道，去年，全國人大常委會三次審議民法總則草案，審議稿向公眾公布并征求意見，從一審稿到最后通過，條文從186條增加到206條，“有一些條文可能一審稿是這樣，二審稿改為另外一樣，三審稿又作了修改，上大會又修改”。

民法總則草案的第184條便經歷3次修改。此項條款是，對“實施緊急救助行為造成受害人損害的”，救助人應否擔責的規定。經過三次修改，草案刪除了多個版本的“重大過失”前提限制，規定為“因自愿實施救助行為造成受助人損害的，救助人不承擔民事責任”。

在“碰瓷”成為流行詞的當下，這一條款釋放出明確的鼓勵見義勇為的信號。因此，民法總則第184條也被稱作“為好人撐腰”的“好人條款”。

《民法總則》解決新問題，體現新時代特征的條款俯拾皆是。比如，民法總則將限制民事行為能力的未成年人的年齡下限由十周歲降為八周歲。在互聯網時代，對個人信息、數據和虛擬財產提出保護，等等。

結合歷史來看民法典編撰邁出的第一步，其也是應運而生。1979年，國家第3次啟動民法制定工作，而改革開放初期并不具備相關條件，因此先制定單行法。上世紀80年代起，陸續形成以民法通則為核心，結合物權法、合同法等單行法的民法群體，這是現在能夠編撰民法典的基礎。

按民法典編撰“兩步走”的計劃，下一步工作是編纂納入民法典體系的5個分編（合同法、物權法、侵權責任法、婚姻家庭法和繼承法），擬于2018年整體提請全國人大常委會審議，爭取2020年將各分編一并提交大會審議通過。五個分編要進行自我完善性質的修正，還要和民法總則以及其他法律相互協調，立法機關如何解決其中難點，這尚待明年公布征求意見稿時揭曉。