中國古代監察制度的“表”與“里”

王聞一

中國古代“四大清官”狄仁杰、包拯、況鐘、海瑞的美名，在民間故事中歷代傳承不衰，其中常有“奉旨巡察”的情節。某位“青天”手捧“尚方寶劍”到各地巡察探訪，懲辦貪腐官吏、為民除害申冤，曾是眾多古典小說和戲劇著力塑造的畫面，中國普通民眾對這種程序的熟悉和認同，堪為中國傳統政治文化的標志性特色之一。

“奉旨巡察”的官員究竟在政治體系中居于什么位置？他們的權力來源和施行方式在歷朝歷代都一樣嗎？除了皇帝之外，巡察官員似乎很少受其他機構約束，看起來擁有極大裁決權力空間，這是否也會導致貪污腐敗？具有現代政治知識的公民在反思“清官文化”時，腦海里可能會時常浮現這些問題。

從表面上看，與老百姓印象里的“青天巡按”、“尚方寶劍”關系最密切的古代政治制度就是監察制度，前面所說的四位清官中，狄仁杰、包拯、海瑞都曾在御史監察系統任職。深入分析監察制度內核，就能發現中國古代政治文化的一些獨有特征。如果說 “青天巡按”和“尚方寶劍”是中國古代監察制度的表象，傳統政治架構內部分權制衡的制度設計建構則是其內核，關于中國古代監察制度的“表”與“里”，本文將嘗試為讀者提供一個簡明而清新的輪廓式解答，庶幾對今天尚有幾分啟發作用。

“當于民監”

監察制度是中國古代政治中一項起源古老、流傳長遠的政治制度。據古文字學家唐蘭先生考證，“監”字在殷墟甲骨文中即已出現，取象形之義，像是有人站在水盆旁邊，以水照面自我觀察。《尚書》里已分別出現了“監”和“察”兩字，并具有與今日“監察”相近的內涵。“監”、“察”二字表達民情和督察檢舉的基本內涵都已出現，但尚未出現二字連用。

從傳說中的三代圣君堯舜禹時期，就有允許官員和民眾向統治者提意見的諫諍制度，《呂氏春秋》記載：“堯有敢諫之鼓，舜有誹謗之木”，后來長期流傳的兩項古代政制儀軌設置：各級政府門前的“登聞鼓”和朝廷中樞機構前的華表，說明臣下進諫和民眾輿論監督政府這兩項傳統，在整個古代社會里擁有強大生命力。

與“敢諫之鼓”和“誹謗之木”物理設施相對應的，是政府機構中諫官的設置，據《尚書·堯典》記載，舜帝曾任命大臣龍為“納言”，糾正帝王言論過失；此后夏有“遒人”、商有“小臣”、周有“保氏”，均為承擔監察職責的專門官員。春秋戰國時齊、趙、韓、魏、楚等國，都根據形勢需要設置了新的監察官職，名目有大諫、司過、箴尹等，也出現了一些以進諫名垂后世的大臣，如衛國史魚、晉國趙盾、吳國伍子胥、齊國鄒忌等。當時居于文化邊緣地位的秦國，則興起了一種“以古為新”的御史大夫監察制度，并且對后世影響深遠。

秦漢新政

據學者考證，“御史”之名在甲骨文中即已出現，夏商周三代直到春秋戰國均設有該官職，主要是國君身邊掌管文書記事、起草傳達法令的官員。

御史職能在秦代發生了重大變化，漢承秦制又有所創新，建立了以諫官言諫和御史糾彈兩大系統為主干的監察制度。《史記·秦始皇本紀》記載“分天下以為三十六郡，郡置守、尉、監”，位于朝廷中樞的御史大夫及其在各郡的派出人員監察御史，監察制度已成為政治基本架構中的常設，從中央到地方均有專職從事監察的官吏，也由此奠定了此后兩千多年間宗法專制集權制度下監察制度的基本框架。

漢承秦制，仍設御史大夫，位次于丞相，輔助丞相典領百官，并依照法度糾劾官吏非法言行，丞相本人也在御史大夫及其所屬監察官吏的檢舉控告范圍之內。漢代丞相位高權重，皇帝往往會有意借重御史大夫的權力以限制相權，比如漢武帝寵信御史大夫張湯，朝廷大事多聽其意見做出決斷，丞相本身反而成了“充位”的虛職；丞相如果遭到御史大夫系統官員的有力糾彈，輕則降職罰金，重則免官抵罪，如漢成帝時丞相匡衡兩次因經濟問題遭到御史彈劾，最終被免職為庶人。

漢代皇帝在統治實踐中逐漸發現，讓丞相和御史大夫之間相互監察制約，可以有效鞏固君權，同時為了使御史大夫系統除了皇帝之外有所忌憚，武帝在丞相下增設“司直”一員，監督御史中丞等官員，也能對皇帝特設的監察官司隸校尉進行糾舉。

漢代新設立的刺史官職，是中央派往地方的最高監察長官，官階不高卻權力很大，掌管奉詔巡察諸州，對郡國長官郡守、國相的非法行為有權檢舉。這樣在皇帝之下，便形成丞相、御史兩大系統相互制衡的局面。中央和地方之間則有刺史定期奉詔巡察，這樣一種多層相互牽制、混合制約的監察機制，確實讓官員群體保持著生機和活力。

魏征之鏡

兩晉南北朝時隨著三省制逐漸形成，諫議大夫、散騎常侍、給事中、給事黃門侍郎等言諫官員逐漸統合進門下省。諫官職權加重、地位提高，表現之一就是諫官有權封駁皇帝不合理的命令，這為“向上”監察提供了制度渠道，相對于秦漢御史系統只能監督官員或者監控百姓，對皇帝只能盡力勸說而無實質制度制約的情況，門下省的封駁權使得忠直諫臣有機會通過“制度性否決”表達自己的不同意見，給古代監察制度注入了新的生命力，也在后世沿用甚久。

隋煬帝自稱天性不愛聽人諫諍，全面拒絕監察系統的監督，在史書里留下了“罄竹難書”的虐民事跡和惡劣名聲。而唐代在中國監察制度發展史上相當重要，這不僅是因為唐太宗與魏征在納諫與進諫上君臣融洽如魚得水，在《貞觀政要》等典籍中留下了眾多直言敢諫故事，更表現在唐代監察制度系統的完善細密、承前啟后。唐代御史臺系統官員脫離了前代與其他官僚部門職能交疊的狀態，有了獨立的臺、殿、院三院組成的御史臺監察系統。尤其突出的是門下省給事中的封駁詔書權，此制度起源于南朝蕭梁時代，到唐朝由于賢臣堅守原則得以貫徹延續，著名的故事如魏征曾三次駁回唐太宗的詔書，唐憲宗時給事中李藩直接在皇帝的敕書上批示不同意見并得到認可，這在尊崇皇權的宗法時代是難能可貴的。

與制度上通過書面意見行使監察權相類似的，是御史臺系統的正直官員對于皇帝的不合理詔令“請不奉制”，即拒絕執行。典型事例是名臣宋璟在武則天和唐中宗時代曾多次“請不奉制”，事跡載于《大唐新語》等史書。從初唐時監察官員李素立、李乾祐到中唐憲宗時的李絳、薛存誠等，都曾公開拒受皇帝詔命，這些官員并未因此遭禍，甚至還得到提拔重用，這在中國帝制時代并不多見，也是中國古代監察制度史上“以權力制約權力”的成功范例。

“包青天”的背影

從中晚唐到宋代前期，是現代部分歷史學者認為的“唐宋變革”逐步展開和實現的時代，宋代的臺諫監察制度相應于前代也有一些改變，比如諫官言諫的對象從以往的皇帝擴大到宰相等高級官僚，后來細密監督宰相百官成為諫官的主要職權。宋代沿襲了南朝時期興起的允許監察官員“風聞言事”的傳統，同時又有重視和保護文官的傳統，據說宋太祖趙匡胤曾立有“祖制”要求后代兒孫“不殺士大夫及上書言事者”。這樣確實鼓勵了官員彼此揭發、大膽監督，但也可能帶來一種負面影響就是降低了監察官員的心理成本，使得他們有可能在高層掌權者的指使下，通過玩弄權術甚至追查“思想犯”，對政治上的異己者進行排斥打擊，著名文人蘇軾的“烏臺詩案”冤獄經歷可作為例證。

御史糾彈和諫官進言兩大系統的職權，在宋代以前區分比較明顯，到宋朝則出現了兩者事權相混的現象，御史臺官員可進諫，諫院言官可行彈劾，兩大系統官員經常互換任職，比如著名清官包拯曾任監察御史，后來又執掌諫院，在監察系統先后擔任過給事中、諫議大夫、權御史中丞等職。包拯在監察系統任職長久，積極履行職責，彈劾不避權貴名人，留下了清廉耿直的從政名聲，宋代著名文人官僚張方平、宋祁等均曾受到包拯的彈劾，但文人群體并未因此否定包拯的監察政績，歐陽修、司馬光、劉敞、朱熹等著名文臣均對包拯評價較高。

從南宋起就有包公斷案的話本故事，元代出現大量包公戲劇，流傳至明清兩代通俗小說《包公案》《三俠五義》等，更是把包拯塑造成了中國婦孺皆知的“包青天”形象，其知名度超過了任何一位古代監察官員，是古代監察制度在中華文化中投下的巨大傳統身影。

宋代監察系統結構嚴密，文官言事又受到“祖宗之法”保護，以長期弱兵匱財之國勢，竟能維持三百余年，可見傳統分權制衡體制的生命力。宋代臺諫分權、層層監督，有幾分行使“獨立監督權”的味道，但宋代的臺諫分權制衡與歐洲近代以來的分權制衡體制有所不同的是，整個最終還要依賴宗法皇權的最高權威“皇極”來維持。如果“多元皇極權力結構”中有一方善于利用制度漏洞，讓監督權服務于某個小集團利益而非國家社會整體福利，則整個制度仍然會呈現出向一方傾斜、“不受制約的權力導致腐敗”的現象。南宋末年賈似道通過控制監察系統堵塞言路，多年專權、蠹政虐民以致亡國，可說是對這種分權制衡模式軟弱之處的腳注說明。

元明清監察制度演進

元代是中國歷史上“近世”制度開端草創的重要時期，近二十年來國際中國史學界曾興起過重視“宋元明轉型”的思潮，認為宋元明三代中國社會政治制度發生了比“唐宋變革”更為廣闊深遠的變革，其影響下延及清朝民國，部分因素沿襲直至當代（比如行省制度與多民族統一國家形態）。

明清兩代是以往普通民眾歷史觀念中“君主專制集權”發展的高峰期，具體表現比如明初言官諫議大夫系統被改造為通政使司，明朝中后期起因宦官擅權，該機構遭廢除，有限的封駁權力挪移到內閣一小部分高層官員群體中。雖然清初曾短暫恢復給事中制度，到雍正初年終于出現了事實上的“臺諫合一”，將具有封駁權的六科給事中合并到都察院，與十五道監察御史一起接受左都御史的管轄。至此傳統監察系統中原來負責向君主進言的言官進諫系統被歸并到御史大夫糾彈系統，負責向君主提出不同意見“直言極諫”的傳統完全消失。

監察制度在明代也有了相對于前朝的明顯進步，典型之一就是被顧炎武稱贊為“善政”的巡按御史制度，明代巡按御史官秩不高，制度成熟后由朝廷中樞隨機點派出巡，期限只有一年且執行比較嚴格的回避制度，有效避免了因時間長久而產生的各種利益勾結，對明朝中晚期的吏治建設起了重要的促進作用。故明代中樞政治屢見宦官權相專政集權之禍，地方政治秩序卻相對健康，在中樞覆亡后還能堅持多年地方抵抗，這與監察系統的有效運行密不可分。

清代繼承明代監督制度的長處而有所革新，多數時間監察效率較高，據學者統計，有清一代監察御史系統對三品以上高層官員的彈劾有效比率達到2/3，還出現了于成龍等有監察系統背景的著名廉吏，到清末內憂外患國勢衰微，仍有御史江春霖等人不顧個人安危，奮起連疏彈劾權勢熏天的慶親王奕劻父子和軍機大臣袁世凱等人，1910年，監察御史江春霖因觸怒攝政王被革職回鄉時廉貧自守、兩袖清風，行裝中除朝服外只有舊衣幾件、舊書數筐，可說是傳統監察制度還讓人滿意的“回光返照”。

權力制衡的中西之別

曾經有研究者指出，中國古代的監察制度，存在由中央監察地方和中央與地方行政、監察兩套體系相互監督的發展動力模式。漢武帝時創設刺史制度，本是朝廷為了保持對地方州郡官吏的控制，任用官階較低卻可直接向中樞奏事的官員任刺史，對于地方大吏的制約力很強，刺史“奉詔六條察州”有具體工作范圍，也不受丞相行政系統管轄，具有相對獨立的監督職權。作為監察官身份的刺史卻一直保留到唐朝，至宋代監察制度發生重大變革，刺史遂成為虛銜，入元后廢除，中央監督統領地方的職能主要通過對行省的細致政治管束實現。

從現代社會視“分權”和“專業化”為“自然正當”的視角來看，宋朝地方監察官由皇帝直接任命，地方路一級軍政、民政、司法、財政（大致對應于帥司、漕司、憲司、倉司管轄范圍）監司各自監督轄區內下級，自身也受到同級和來自朝廷的其他監察官的監督，在“分權”和“制衡”理念方面的深入探索已經具有相當的“現代性”，明代的巡按御史期限制度則有效抑制了地方主官與監察官員日久勾結；宋代和明代的細密監督體制設計中也有不少智慧可為當代借鑒。

這與基于近代歐洲少數國家經驗和美國獨特歷史的“分權制衡”（Check and Balance）體制之間，確實存在著巨大的經驗和理念差距，存在著“古代”、“現代”、中國、外國等多種不同的問題場域。中國古代宗法集權王朝多數時間廣土眾民，基于古典理念的監察制度與立足于現代國家權力監控體系的權力分立差別明顯，兩者從“表”到“里”都有著不同的歷史基礎和演化邏輯，彼此參考鑒戒對方長處“攬鏡自鑒”當然不無裨益，如果非要認為其中一方的分權形式才是唯一正確的并試圖削足適履，難免產生《莊子》里諷刺的“斷鶴續鳧”之憂。