再評世界銀行1994年《應對老齡化危機》：客觀質疑與理性啟示①

（日）高山憲之

·社會保險·

再評世界銀行1994年《應對老齡化危機》：客觀質疑與理性啟示①

（日）高山憲之

中國主要依據世界銀行1994年的報告對養老金制度實施激進改革之后已歷20載。與許多其他采用而后放棄這個改革模式的國家一樣，中國目前也面臨著困境。本文從理論和過去20多年全球養老金改革實踐兩個角度，反思世界銀行1994年報告的核心觀點，希望可以幫助中國重建一個確保能提供更適當水平、并更具有財政可持續性的養老金制度。本文對積累制養老金，從是否能夠應對人口老齡化并促進經濟增長、對代際間收入分配是否公平、公共養老金在老年人收入中的份額及累進性、政策的比較優勢與目標之間的匹配關系等角度進行了分析，指出：世界銀行1994年的報告離一個基于科學證明的經驗（實證）研究尚差很遠，故發達國家均未采用這個改革模式，而是通過實施自動平衡機制解決了養老金制度的財政可持續性問題。本文建議中國采用記賬制養老金來解決目前的困境。

養老金；現收現付；強制積累

一、前言

中國對養老金制度實施了激進的改革之后，已經過去20年了。據說中國這次改革的主要依據是世界銀行1994年的報告：《應對老齡化危機：保護老年人與促進經濟增長的政策》（下文中簡稱：“94報告”）?，F在是依據過去20年的全球養老金改革歷程，從理論和實踐兩個角度來反思這個報告的最好時機。這個反思或許可以幫助中國重建一個確保更能提供適當水平給付、并更具有財務可持續性的養老金制度。

“94報告”的第一作者是Estelle James。請注意Robert Holzmann 博士/教授與這個報告的撰寫沒有任何關系。不用說，Robert Holzmann是國際養老金領域的巨人、是國際組織中負責養老金問題的“教皇”。他訪問過80多個國家，在漫長的學術和國際政策機構工作生涯中，他擁有明智穩健的養老金知識。從1997年起，他擔任了20多年的世行社會保護部門的主任。他是“記賬制養老金（NDC）”制度和“養老金與壽命自動掛鉤機制”的最堅強的捍衛者之一。通過推廣覆蓋低收入群體的“社會養老金”制度和匹配繳費制度，他致力于擴大世界各國的養老金的覆蓋面。

二、世行94報告的核心觀點

94報告指出現行的現收現付制給付確定型公共養老金制度的缺點是：常常鼓勵早退休、給富人的養老金比給窮人的更慷慨、頻繁地降低養老金給付水平、在人口老齡化的情況下不具備財務可持續性。

為了應對人口老齡化，94報告在倡議多層次養老金模型的同時，強烈推薦繳費率較高的、強制的繳費確定型積累制（FDC）養老金。它設想把現行的現收現付制給付確定型公共養老金替換成私人性質的FDC養老金，并宣稱FDC養老金可以應對人口老齡化問題。對于這些觀點，我有以下幾點疑問。

三、幾點疑問

疑問1：強制繳費的積累制養老金（FDC）能夠應對人口老齡化嗎？

在現收現付制下，養老金給付直接把正在工作的人的繳費或稅，轉移支付給老年人。積累制下，老年人的養老金來源于把積累的養老資產出售給工作的人。從宏觀經濟的角度來看，這兩者共同點是：工作的人需要把可支配收入中的一部分轉讓給退休的人。因此，在選擇能夠應對老齡化的籌資模式時，只有當積累制可以創造出更多的產出（GDP）才可以考慮。

但是，積累制可以創造出更多產出的情況不那么容易出現。我們來看一個超額儲蓄的國家的例子。通過實施強制繳費的積累制養老金制度所帶來的高儲蓄率，會被其他領域的私人儲蓄的下降（或者政府借款的增加）所抵消。最終未必會帶來一個國家總儲蓄率的提高，并進一步增加總產出（合成的謬誤）。

一個儲蓄率低的國家有必要通過提高儲蓄率來增加產出，例如美國、英國。但是，今天的中國儲蓄率不是已經過高了嗎？

如果經濟增長狀況不好，那么積累制下積累的養老金資產的回報率將會下降。回報率還會因為人口老齡化而下降。因此，養老金財務可持續性在積累制與現收現付制之間沒有什么不同。如果現收現付制不能應對人口老齡化，那么積累制也同樣不行。只有增加產出才能解決問題。

Holzmann認為：“當時推行積累制是認為積累制可以解決人口老齡化問題，但是這個主張是錯誤的。同時假設基金的高回報率在未來也將能保持下去，這個假設也是錯誤的”。①Robert Holzmann, "Global Pension Systems and Their Reform: Worldwide Drivers, Trends and Challenges,"International Social Security Review, 2013, 66(2).他發表的這個信息非常重要，我完全同意他的這個結論。

疑問2：什么政策最能促進經濟增長？

94報告試圖僅通過一個工具：即把養老金籌資模式進行根本性轉換，來實現太多的目標。標準的政策指派理論是：僅當一個政策的比較優勢與所要實現的目標匹配時，這個目標才能實現。養老金制度的核心目標是為老年人提供安全的收入保障，不是促進經濟增長。當我們委派養老金制度去保障老年人的收入安全時，才具有比較優勢。

的確，在非常有限的情況下，通過強制繳費的積累制養老金制度，或許可以提高儲蓄率并帶來較高的經濟增長率。但是經濟理論也同時告訴我們：在人口老齡化的情況下，以更高的勞動生產率工作更多的年份是促進經濟增長的最堅實的保障①Naohiro Ogawa, Noriyuki Takayama, "Demography and Aging," in Clark-Munnell-Orszag (eds.), the Oxford Handbook of Pensions and Retirement Income, Oxford, OUP, 2006.。這一點對于積累制養老金和現收現付制養老金都同樣重要，沒有區別。同時，更平滑的資本、商品與服務的國際間流動可以緩解任何人口老齡化對經濟帶來的負面影響。

疑問3：強制繳費的積累制對不同代際的人公平嗎？

經濟增長能夠使未來的勞動者比現在的勞動者生活得更好。而在實施強制繳費的積累制時，需要提高現在勞動者的繳費率，這樣就出現了以加重現在的相對較窮的勞動者的負擔來補貼未來較富的勞動者的現象，同時未來的退休者還將有更高的養老金給付。這樣的代際間收入再分配公平嗎？

公平的收入再分配應當是：通過提供適當水平的養老金給付，或者征收較低的繳費率，把經濟增長的紅利分配給相對窮的代際的人。

疑問4：對于第二層的收入比例型養老金，除了強制繳費的積累制之外，難道沒有其他選擇了嗎？

94報告沒提這件事。但是，從20世紀90年代初開始，瑞典開辟出來新的路徑，叫做記賬制養老金：NDC。像Palmer所講的，瑞典的NDC可以說是一個創新。早在1994年，瑞典的主要政黨就已經在實施記賬制養老金的事宜上達成了一致。

記賬制養老金可以矯正現行的給付確定型現收現付制養老金制度中的不公平和非效率性問題。它是一種對于參保者來說透明的制度，而且是不用支付巨額轉軌成本的、具有激勵兼容功能的、能給參保者提供繳費激勵的養老金制度。如果把記賬利率設定為經濟增長率的話，還可以提供巨大的參保激勵。②在15年前的2002年，我花了大量時間認真研究了中國的養老金制度，寫了一篇論文《Pension Reform of PRC:Incentives, Governance and Policy Options》。在這篇論文中我指出，中國如果實行NDC而不是FDC的話，可以避免轉軌成本或個人賬戶的空賬問題；同時中國還可以通過把記賬利率設定為中國的經濟增長率的方式，來提供很好的參保激勵。當時僅是中國1997年對養老金實施激進改革后的第5年，中國的個人賬戶空賬問題越來越嚴重的時候。這是第一篇建議中國采用NDC模式來有效地解決這個問題的論文。

疑問5：現收現付制養老金不能應對人口老齡化嗎？

過去（在2000年之前），給付確定型現收現付制養老金制度在人口老齡化進程中的財務可持續性，是幾乎所有發達國家（除了英國）的關注熱點。其主要壓力來自于政治方面的風險。體現為兩種類型的滯后：認識上的和決策上的。這些滯后很可能帶來“過晚，過少”的問題。③譯者注：過晚的應對措施，使得未來的養老金給付過少。

然而，今天，養老金專家們已經發明了智慧的策略可以應對上述的政治風險：自動平衡機制和把開始領取養老金的年齡與壽命自動掛鉤的機制。這些措施使任何強制繳費的現收現付制養老金制度都可以應對人口老齡化問題。

在那些已經在養老金給付方面實施了這樣改革的國家，養老金制度的財務可持續性已經變成了一個次要問題。請注意：沒有一個發達國家按照94報告的建議，把現收現付制的公共養老金的主干替換為積累制。

疑問6：公共養老金與私人養老金哪個更重要？

94報告所傳遞的信息是，公共養老金僅限于第一層的基于家計或收入調查的、水平適度的定額養老金制度。第二層的收入比例養老金的絕大部分應該由私有化的強制繳費的積累制來提供。

讓我們來看看美國和日本的現狀（圖1和圖2）。公共養老金收入占總收入50%以上的老年家庭在美國多于60%，在日本是80%左右。因此，對于美國和日本的老年人來說，給付確定型現收現付制公共養老金的收入是退休收入的主要來源，特別是對于中低收入者。這種狀況基本適用于所有的發達國家，例外可能是智利、新加坡和澳大利亞。①根據上海財經大學公共經濟與管理學院徐靜博士用加權的2013年CHIPs數據的計算結果，在中國，公共養老金收入占總收入的比重超過10%的老年人的比重是47%。從另一個角度來看的話，就是對中國的大多數老年人來說，公共養老金收入占總收入的比重不到10%。另外，大約70%的中國老年人每月領到的公共養老金收入不足10美元（譯者注：包括養老金為零的人），遠低于38美元的國際極端貧困線水平?，F實中，老年人比年輕人富裕，他們對家庭財政狀況的自我評價比年輕人要好（見圖3和4）。

圖1 美國領取公共養老金者的比重

圖2 日本領取公共養老金者的比重

圖3 分年齡的日本家庭人均收入

圖4 日本家庭財政狀況的自我評價

再加上，日本的給付確定型現收現付制公共養老金，迄今為止實際上成功地應對了各種經濟危機（例如，2008年的國際金融危機）、毀滅性的海嘯、和經常發生的大地震。積累制養老金能應對這些危機和災難嗎？

疑問7：公共養老金給付對老年人轉移支付是累退（惡化收入再分配）的嗎？

94報告的模型使得公共養老金對老年家庭實施累退的收入再分配（譯者注：惡化收入再分配）。但實際上，將定額基礎養老金制度（或者性質類似的養老金給付制度的國家，例如美國的有著多個拐點的收益率遞減型的養老金給付）作為第一層養老金的國家，都實施了累進的轉移支付（譯者注：改善收入分配）。這一點可以從基尼系數（見表1）和勞倫斯曲線上得到印證（見圖5）。

表1 基尼系數

圖5 總收入的勞倫斯曲線和養老金的集中度曲線

目前中國的情況與日本形成了鮮明的對比，即，對于低收入的老年人來說，公共養老金收入占總收入的比例非常低。其結果，對于老年家庭的收入分配來說，公共養老金收入比總收入更加不平等。

四、結論

積累制養老金還有許多其他問題，例如投資風險（不穩定的資本市場）、昂貴的運營成本、巨額的轉軌成本、通貨膨脹風險、有悖常情的代際內收入再分配效應、體制機構能力的限制等①參見 Nicholas Barr, Peter Diamond, Pension Reform: A Short Guide, Oxford University Press, 2010; Roger Beattie, Warren McGillivray, ''A Risky Strategy: Reflections on the World Bank Report Averting the Old Age Crisis,'' International Social Security Review,1995, 48 (3/4); 高山憲之：《全球性養老保障制度的最新爭論與改革動向》，《經濟研究資料》2003年第4期；高山憲之：《信賴與安心的養老金改革》，上海人民出版社，2012年；Noriyuki Takayama, The Funded Pensions: The Japanese Experience and Its Lessons, http://takayama-online.net/English/pdf/Beijing_20160906.pdf, 2016.。

此處，我將不談這些問題，直接給出我的結論。94報告完全忽視了許多發達國家一直以來為了尋求更好的養老金制度設計和實施所做的周到和不懈努力。繳費確定型現收現付制下的養老金制度需要靈活地去適應變化著的和不可預測的世界。

最后，鑒于發展中國家較低的管理水平和其長期處于萌芽狀態的資本市場，世行94報告中的模型能夠給發展中國家帶來適當的、可接受水平的養老金給付的可能性很低。實際上，那些在世行的資金和技術援助下，采用94報告的模型改革了養老金制度的國家確實常常面臨嚴重的混亂。許多國家都不得不全部或部分放棄積累制而退回現收現付制。

94報告的內容沒有基于堅實的科學證明。它更是一個基于市場至上主義觀點的教條宣言，離一個基于科學證明的經驗（實證）研究差的很遠。

我最終的忠告是：“別拿著個玩具槍就進入實際戰斗的戰壕（Joseph A. Schumpeter）”；“上帝呀！請給我靜氣，使我接受那些不能改變的事情；請給我勇氣，使我改變那些應該改變的事情；請給我智慧，區別出二者的不同（Reinhold Niebuhr）”。我確信，中國的決策者在改變養老金制度方面有足夠的智慧能區別出這二者的不同！

附錄：多層次養老金

多層次養老金①本附錄采用傳統的、標準的3層次養老金制度的分類方式，而不是5支柱。對于任何一個想確保其養老金制度，更能給全社會提供適當水平的養老金給付、并更具有財政可持續性，同時還能把風險最小化國家來說，都是合理的選擇。但是，有許多具體的細節需要明確，本附錄將根據發達國家的經驗來解釋這個問題。

一、退休收入

退休后收入的水平相當于退休前收入的70%—75%（替代率）就比較適當了。退休后收入的來源：政府支付的公共養老金、自愿參保職業或個人養老金、工資、來源于財產的收入、贍養收入、出售財產的收入等。

對于中低收入者來說，退休后收入的主要來源只能是公共養老金。幾乎在所有發達國家，公共養老金占總收入的份額對于中等收入的人來說為50%—60%，對于低收入的人來說為80%—90%（請看正文中的圖1和圖2）。

公共養老金收入占總收入的比重在老年家庭之間的差異，主要源自于經濟增長潛力的不同、共濟與自立之間的平衡關系，一個社會對于退休后收入差距的敏感程度、對于代際間公平的理解、對政府承諾的信任程度、對于投資風險的管控能力和資本市場的發達程度。

二、公共養老金的結構

公共養老金通常有兩層。第一層的社會養老金（或基礎養老金）和第二層的收入比例養老金。這兩層都是強制參保的。

第一層的養老金通常是定額給付。這個層次的養老金制度對于一定程度地確保適當水平的養老金給付是不可或缺的，同時具有改善養老金領取者的收入再分配的效果（累進的收入再分配）。對于中等收入者來說，替代率通常為20%—35%。通常是給付確定型，用現收現付制來運營，資金來源于一般稅收（全部或部分）。讓社會養老金的參保者也繳費的情況比較少（僅限于英國、日本、中國等）。中國在社會養老金制度中實施了繳費確定型積累制，這一點是非常獨特的，因為積累制養老金的參保者通常僅限于有穩定工作的雇員。

第二層提供的是收入比例型養老金。其主要目的是平滑消費，替代率約為30%—50%。幾乎所有的發達國家都主要采用給付確定型（或繳費確定型）現收現付制模式。澳大利亞是個例外，采用的是繳費確定型積累制。②澳大利亞在1992年實施了強制繳費的繳費確定型積累制養老金（超級年金）。迄今為止，其業績顯得很好。其成功的原因有幾個，其中最重要的是，澳大利亞有超過25年的良好的經濟增長。即使在2008年的金融危機期間，其經濟增加率也是正值。如果澳大利亞的第二層的養老金采用的是NDC，而不是FDC，其結果也不會有什么不同，因為她有著持續的經濟增長。關鍵因素是持續的經濟增長，而不是FDC或NDC。在澳大利亞，最先建立的是覆蓋全民的第一層的定額養老金，其給付水平比較慷慨（譯者注：根據OECD的資料，澳大利亞平均收入者的替代率為40%左右）。在此之上，才建立了繳費率為9%的超級年金。其強制繳費的積累制的繳費率遠低于中國的20%（譯者注：指機關事業單位的強制繳費的積累制）。通常對于這個層次的養老金，政府不用財政收入來補貼。在這一點上，中國是個特例。

三、第三層的養老金

第三層的職業或個人養老金是自愿的。是面向中高工薪階層，添加在公共養老金制度之上，有稅收優惠的養老金制度。用積累制籌資，給付方式既有繳費確定型、也有給付確定型。

四、順序

最早出現的現收現付制給付確定型收入比例養老金覆蓋的是軍隊和公務員。然后在私人部門，有了自愿參保的以雇主為依托的職業養老金，其覆蓋面逐步擴大。后來，或早或晚，幾乎所有的國家（除了新西蘭）都有了覆蓋私人部門雇員的強制參保的收入比例養老金。

再后來，一些偏好于老年收入平等的國家建立了定額的基礎養老金作為第一層。實際上，這是一種典型的對原來覆蓋老年人的社會救助制度的發展。其設立時間因各個國家所處的環境不同而有所差異，基本上是在實施強制繳費的收入比例養老金制度的前后。

第三層具有較強稅收激勵的、自愿參保的養老金是最晚出現的。目的是為了補償人口老齡化所造成的公共養老金給付水平的下降。

A Review of Basic Ideas of the 1994 World Bank Report(Averting the Old Age): Several Questions and Policy Implications

Noriyuki Takayama
(Hitotsubashi University, Tokyo 186-8601, Japan)

It is 20 years after China made a drastic pension reform based on the 1994 World Bank (WB) report. China has been facing the problems similar to many other countries which have introduced the similar model and reversed. This paper reflects on the core proposals of the 1994 WB report in perspective of both economic theory and experiences all over the world for the past 20 years. The review may help China restructure her pension scheme to ensure more adequate and sustainable benefits. The paper discussed: the roles of funded pensions in withstanding population aging and promoting output growth, intergenerational equity, income share of public pension benefits and their progressivity, and the match between policy instrument and its objective. The analysis concluded that the 1994 WB report was not based on robust scientific evidences. Therefore, no developed country has followed the 1994 WB report to reform their pensions. Instead, they adopted automatic balance mechanism to get the financial problem settled down. This paper suggested China to introduce the notional defined contribution model.

public pensions; pay-as-you-go; mandatory funded pensions; automatic balance mechanism

華 穎）

高山憲之，日本一橋大學名譽教授、日本養老金與老年計劃綜合研究所杰出研究員。主要研究方向：養老金經濟學。

［譯者簡介］王新梅，中國社會科學院人口與勞動經濟研究所助理研究員。

譯者注：高山教授用“層”而不是“支柱”概念對世界銀行（以下亦簡稱世行）的養老金模型進行了分析?！皩印笔荗ECD，“支柱”是世行的分類方式。在OECD的分類中，第一層和第二層均為政府運營的現收現付制公共養老金，及強制繳費的積累制養老金。第一層為防止老年貧困的定額的社會養老金或普惠養老金，第二層為覆蓋中高收入群體的收入比例型養老金。高山教授所說的第一層相當于世行94年報告中的第一支柱，這個第一支柱在世行2005年把3支柱模型修改為5支柱模型時，改稱為零支柱。同時把OECD分類中的第二層養老金添加進來，稱為第一支柱。OECD分類中第二層的強制繳費的積累制養老金在世行模型中被稱為第二支柱。