我國地方政府債務風險成因分析

文/劉浩，重慶人文科技學院金融系

我國地方政府債務風險成因分析

文/劉浩，重慶人文科技學院金融系

2008年全球金融危機以及近年來的歐洲主權債務危機的爆發,使得國內外學者紛紛將國家經濟風險的研究提上了日程。尤其是08年底四萬億經濟刺激計劃實施以來,我國地方政府債務的風險變得尤為引人關注。根據審計署發布的地方政府債務審計報告,截止至2013年6月底,我國各級政府負有償還責任的債務20.7萬億元。如果考慮或有債務,我國各級政府債務規模約為30. 3萬億元,其中地方政府債務余額約17.9萬億元。國外的歷史經驗告訴我們,地方債務的規模過大很容易引發財政危機和經濟危機,甚者會危及到國家社會穩定。隨著我國地方債務規模的不斷擴大,如何有效地防范和控制地方政府債務風險,已經成為一個困擾地方政府的問題。

地方政府；債務風險；成因

1 背景

2008 年美國爆發的金融危機通過多種途徑蔓延至我國,對我國的經濟增長產生了巨大的負面影響。為了應對此次金融危機帶來的沖擊,我國政府宣布實施四萬億刺激經濟計劃。該計劃一經宣布,各地方政府馬上開始進行大量基礎設施建設投資,實際的投資量遠遠超過了四萬億元。但是,現階段我國地方政府本身收入來源有限,只能采取變通手段,成立融資平臺公司向銀行借款。表面上看,雖然地方財政的預算狀況良好,實際上卻逐漸積累了大量的債務風險。漸漸地,地方政府債務風險問題在當前經濟體制改革中變得突出起來,也引起了社會各界的廣泛關注。

2 我國地方政府的發展歷程

2.1 立法禁止地方債政府債券

我國地方債發行的歷史可以追溯到建國初期,例如為了加速東北經濟發展,經國務院批準在1950年發行東北生產建設折實公債。1958年,為了恢復經濟發展,促進地方經濟生產,國務院發布了《關于發行地方公債的決定》,允許各地方政府在必要時發行建設公債。之后,由于政治因素,我國經濟發展緩慢,地方債務的發行也處于停滯階段。直至改革開放之后的1979年,少數地區為了自身發展開始舉借政府債務。從此以后,各地政府開始發行地方債券及國有企業債券,以滿足地方經濟發展的財政支出需求。

然而,1993年,出于對地方政府償債能力的疑問,國務院下令禁止了地方政府債券的發行,并開始逐步推行財政分稅制改革。之后頒布的《預算法》進一步明確規定：“地方各級預算按照量入為出、收支平衡的原則編制,不列赤字。除法律和國務院另有規定外,地方政府不得發行地方政府債券。”該《預算法》一直沿用至今。

2.2 地方政府通過變通的方式舉債

自分稅制改革實施以來,由于地方政府稅收收入減少,且中央轉移支付力度不夠,地方政府的財政收入大幅削減。然而,隨著市場經濟的發展,各個地方政府之間的競爭加劇。為了吸引外資,各地方政府開始大量進行基礎設施建設,對于資金的需求日趨強烈。然而受制于法律法規,地方政府無法通過發行地方政府債券的方式來獲得融資。

在這種情況下,地方政府為了自身的發展,紛紛采取變通政策,各種融資平臺公司如雨后春夢般的成立。融資平臺公司一方面規避了《預算法》對地方政府舉債的限制,另一方面從銀行等渠道獲得了大量資金,確保基礎設施建設的正常運轉,推動了地方經濟的繁榮發展。

2.3 財政部代發地方政府債券

在金融危機的背景下,為了穩定經發展,2009年國務院經研究決定,地方政府可以根據自身預算需求,向財政部申請代理發債。相關債務由財政部統一管理、歸還。新疆維吾爾自治區政府債務作為我國首期地方政府債務,于2009年4月3日在上海證券交易所發行上市。地方債務的發行規模需要全國人大審議決定,近年來,經人大批準的地方債規模均在2000億元左右。雖然,以財政部“統發統還”的形式發行的地方政府債券與真正意義上的市政債券還有一定區別,但改革是一個循序漸進的過程,地方政府債務發行的放幵為今后向地方政府獨立發債奠定了良好的基礎。

2.4 地方政府作為試點發債

鑒于之前由財政部統籌的債務發行狀況良好,2011年10月20日,財政部發布了《2011年地方政府自行發債試點辦法》。該辦法批準上海市、浙江省、廣東省和深圳市作為地方政府自行發債試點。3辦法規定,地方政府可以在規模限額內自行組織發行本地政府債券,并對地方政府債權的品種、定價、規模及償還辦法做出了詳細規定。2013年6月25日,財政部又發布了《2013年地方政府自行發債試點辦法》,該辦法將江蘇省及山東省也納入了自行發債的試點范圍。

3 地方政府債務風險的成因分析

3.1 轉移支付制度失效

隨著我國改革開放的不斷深化和市場經濟的不斷發展,各地方經濟也呈現出了良賽不齊的現象。沿海東部地區在經濟發展中占得先機，遙遙領先于中西部地區,也導致各地區見的政府財政收入差異較大。為了彌補這一差異,中央政府采取了轉移支付制度作為解決方法。但是,隨著轉移支付制度的實施,其中也暴露出不少問題。在地方政府財源受分稅制改革的影響下,中央政府的轉移支付并不能實現各地區協調發展的初衷,也無法滿足各地方政府經濟發展的資金需求。

由實施效果可以看出,現行的轉移支付制度存在許多問題。其中最突出的在于,轉移支付制度的隨意性。現行的轉移支付制度并沒有被列入法律,依法實施。在具體操作過程中,就導致許多地方政府可以通過找關系獲取更多資金,有失公平的現象。就轉移支付到底應該轉移給誰,轉移多少的問題,一直沒有明確的文件指導,并逐步發展成為地方政府與中央政府討價還價的結果。在確定具體轉移規模時,更是往往由一個人說了算,導致尋租現象日益娼獗,嚴重制約了地方經濟的健康發展。

3.2 扭曲的政績評價體系

如果說財政體制改革是點燃地方政府債務風險的火苗,那么目前扭曲的政績評價體系無疑是在火上繞油。由于在過往的行政管理中,對官員干部的考核往往只重視經濟發展的速度,從而導致唯GDP論盛行。各個地方官員為了自身發展,不管項目的可行性,盲目上馬各種招商引資項目,導致工業園濫建、重建的情況普遍出現。另外,由于我國地方政府官員普遍任期較短,用較長期限的債券融資便成為了他們最得心應手的法寶。在自己的任期內肆意發債,大搞基礎設施建設,贏得民心和上級賞識,而不管繼任者償還債務的壓力。長此以往,地方政府債務越滾越大,最終會導致風險不可避免的爆發,進而對整個宏觀經濟都將產生影響。

3.3 政府行為短期化

按照地方政府關于任期的相關規定,各級官員在正常情況下的任期一般為五年。在五年之類,官員往往希望做出一番事業,贏得民心,更臝得上司的青睞。由于目前的反腐政策嚴厲,官員都傾向于采用不易受到關注的融資方式來籌措投資基金,以融資平臺公司舉債就成為了一個很好的選擇。于是,每任官員急于項目立項,盲目舉債。由于任期較短,債務期限較長,現任官員完全不考慮債務結構和實際償債能力,只需通過一切手段獲取債務資金發展轄區經濟。

另外,較長的政府債務期限也會對政府行為產生影響。一方面,它會導致地方政府舉債融資的傾向加強,地方政府債務的規模將變得不可控制。另一方面,由于大部分政府債務的資金來源為銀行,：債務風險很容易傳染至金融體系當中,造成金融風險。

3.4 地方政府之間的競爭

我國的行政區域劃分類似于聯邦制,因此各地方政府之間的競爭十分激烈。這種競爭最初開始于招商引資熱的興起。在改革幵發的春風下,各地方政府開始了瘋狂的招商引資之路。為了吸引外資進入本地,政府開始大量修建基礎設施項目,為外資企業配套服務。由此,便產生了大量的資金缺口。地方政府在自身財源緊張的情況下,只能借助于舉債來贏得與其他政府的競爭。另一方面,由于地理位置的原因,我國東西部地區經濟發展差距較大,從而引發了中西部地區追趕東部地區的熱潮。地方政府首先認同的就是需要大量的基礎設施才能發展本地經濟,于是舉債的規模又被提高了一個檔次,風險也日積月累,如果不加以防范,必然會釀成大禍。

3.5 宏觀調控因素

由于我國市場經濟起步較晚,經濟水平長期較發達國家有較大差異。加快經濟建設步伐、提高居民生活水平在現階段成為我國經濟社會發展的首要目標。于是國家開始鼓勵各地方政府想盡一切辦法發展地方經濟。各地方政府為了響應國家號召,爭先恐后的修建工業園區,招商引資。然而,地方政府的財政收支狀況也隨著過大的投入變得惡化。為了彌補赤字,地方政府只有選擇舉債。債務規模逐漸越滾越大,風險也逐漸聚集。

此外,2008年金融危機爆發后,為減輕金融危機對我國經濟的沖擊,中央政府提出了史上規模最大的刺激經濟計劃。由于該項計劃大部分資金均需要地方政府自身籌得,舉債便又成為了地方政府的救命稻草。根據2010年審計署出具的審計報告顯示,當年全國地方政府債務總額為10.7萬,其中有5.2萬億元是在2009年通過舉債取得。由此可見,中央政府的宏觀經濟政策調控也是地方政府債務規模激增的重要原因之一。

[1]考燕鳴,王淑梅,馬靜婷.地方政府債務績效考核指標體系構建及評價

模型研究[J].當代財經,2009,7：16-17

[2]王亞芬.我國地方政府債務風險的現狀和防范對策研究[J].科技促進發展,2011,9：28-31

[3]繆小林,伏潤民.地方政府債務風險的內涵與生成[J].經濟學家,2013,8：84-91

本文系重慶市教育委員會人文社會科學研究項目“地方政府性債務風險防范與化解研究——以重慶市區縣政府為例”的階段性成果