泰安市煤炭礦區土地利用現狀及問題

焦習燕　朱學軍　隋倩倩

[摘要]研究煤炭礦區土地利用問題對礦區土地供應矛盾解決及土地集約化發展具有現實意義。本文以新汶礦區為側對泰安市煤炭礦區土地的利用現狀進行了分析，并提出了礦區建設過程征地范圍過大、采礦用地補償范圍形式單一等問題，為解決礦區土地供求矛盾提供了依據。

[關鍵詞]煤炭 礦區土地 土地利用

一、新汶礦區土地利用現狀

1、礦區土地整體概況

新汶礦區位于山東中西部，擁有1400平方公里的煤田，礦區擁有30億噸的煤炭儲量煤，另還有石膏、鐵等豐富的礦產資源。礦產資源的大量開采對土地造成了嚴重的傷害，地面塌陷、出現裂痕、山坡崩塌等問題頻發。在礦區內有較少的田坎隙地、荒山、水、灘，中低產田是礦區內已利用土地資源中的主體部分。

2、礦區土地開發情況

礦區土地的利用類型取決于礦區的區域特點，對于新汶礦區，土地利用狀況有如下幾類：農村、城鎮、企業用地，以及這三類之間的復雜又緊密的關系。

經過長期高強度開采，礦區壓煤問題亟待解決。新汶礦區“三下壓煤”已達到總儲量的82%以上，集團老區礦井壓覆村莊143個，涉及鄉鎮15個；省內新區壓覆村莊104個，平均壓覆資源量占可采儲量的69.2%。同時，伴隨著煤炭產量的增加，產生了大量的煤矸石，礦區累計最大矸石堆存量4833萬噸，形成了22座矸石山，占地92公頃，造成了地面生態環境的污染。另外，地表沉陷問題突出，經地表實測，開采工作面地表下沉系數較大，對地面建筑物構成損害，每年因農田塌陷、農房毀損、地表沉陷而造成的工農關系糾紛和因此而產生的賠償費用也占據了一定比重，地企矛盾凸顯。

3、礦區土地利用改善狀況

（1）探索形成了“地礦統籌、政府主導、企業出資、社會參與”的壓煤村莊搬遷運作機制，實現了多村莊、大規模、分批次超前搬遷。其中，新巨龍公司已完成11個村莊搬遷，被評為山東省壓煤村莊搬遷先進集體。

（2）老區礦井未雨綢繆，實施離層注漿與河床防塌工程。華豐煤礦建設地面注漿站，利用電廠粉煤灰作為材料，進行采空區充填注漿，取得顯著效果。同時，在新汶老區汶河及其支流河底淺部采空區實施注漿充填治理，此技術進行河床修復后，河道運行穩定，下滲、沉降得到有效控制。

（3）對現有采煤塌陷區，本著最大程度保護耕地資源的原則，根據沉陷情況進行分類治理，使沉陷淺的區域復墾為農業用地，沉陷深的區域發展水域經濟。協莊煤礦共計整理土地1638畝；翟鎮煤礦通過挖溝修渠、平整土地、梯田復墾，治理土地420多畝，改造水塘20多畝：新巨龍公司完成首采沉陷區挖深填淺工程，整理土地3960畝，復墾耕地2600畝。

（4）在實施綠色開采的同時，不斷加大礦山地質環境恢復治理。目前，已有9個礦井人選“國家級綠色礦山試點單位”，其中華豐、協莊、翟鎮3礦通過試點驗收，地質環境治理取得顯著成效，實現了經濟、環境、社會效益協調統一。

二、新汶礦區土地利用存在的主要問題

1、礦區建設過程征地范圍大

礦區建設土地存在閑置的情況。礦區向農民征用土地來進行項目建設，由于其進行的部分項目是未得到國家審批提前開工的，因此，這些被征用土地的農民得到的補償較少，僅為有限的青苗費。對于因煤炭開采導致的大量塌陷區，礦區征地手續未辦理齊全，給因土地塌陷失地的農民的補償也十分有限。能夠在這些情況對農民進行補償是以企業能夠持續經營為前提的，如果企業的開采出現問題，企業效益下降，甚至是停產，則農民不僅失去了土地，還得不到一定補償，生活狀況會出現大幅下降。

在礦區內，被探測到存在煤炭資源的土地會被征用進行煤炭開采，被征用的土地上原有的耕種、居住用戶等都要從作業區搬離。隨著開采工作的推進，大量土地被征用，原居住人口的搬遷和安置就業的工作十分復雜。長期來看，這些失地農民的社會保障得不到較好的解決：礦區給予這些人口的補償不足以彌補他們因失地造成的生活來源短缺的問題。

2、采礦用地補償形式過于單一

在礦區中對失地農民的補償方式中，用于土地補助和安置補償的一次性現金補貼使用最為普遍，除此之外，根據國土資源部在對失地農民的補償意見中提到的，還有如下幾種方式：安排農業生產、調整產權以及社會保障。對于失地農民的一次性現金補貼的方式雖然運用簡單，深受地方相關管理部門的支持，但是由于我國社會主義市場經濟的性質和特點，這種方法與其長遠發展不相適應，礦區開采給自身帶來的經濟效益要遠多于其給予農民的補償，失地農民可能會因此產生不滿情緒。

此外，由于礦區人口基數大，單位和企業在對被征地的農民進行安置時就會存在很多問題，有較大難度，因此，單位和企業在多數情況下會使用貨幣補償。農民樂于接受一次性的現金補償。在短期內，一次性的先進補償能夠彌補農民因失地帶來的損失：從長期發展來看，這種方式會增加人地矛盾，農民雖接受補償，但由于失去了土地，即缺失了一份穩定的經濟來源，加之采取的救助措施不完善，被征地或失地農民會再次回歸貧困的狀態。

3、充填開采技術缺乏政策鼓勵

煤礦充填開采工作對于整個煤炭行業而言，既有現實作用，又兼顧長遠意義。我國由于煤炭開采造成的采煤塌陷面積已有55-60萬公頃，采煤塌陷產生的土地沉陷面積已超過80萬公頃，土地沉陷面積正在以3-4倍的速度快速擴大。縱觀我國煤矸石歷年堆放情況，總量約為48億噸，規模較大的矸石山約2600多座，占地約1.6萬公頃。截至2015年采用充填開采技術，可減少煤矸石排放8億噸，減少大量的粉塵、SO2、CO2等大氣污染，減少矸石堆存占地和采煤塌陷土地約3000公頃，置換大量“三下”壓煤。另外，充填開采技術不僅可以解決土地塌陷的問題，還能使農田和農村房屋賠償得到較好解決，節省賠償費用，減少工農糾紛，緩解地企關系。但目前為止，地方尚未出臺相關政策措施以鼓勵充填開采技術的推廣。endprint

4、礦業用地退出機制不合理

礦業用地的使用權是需要通過礦業企業的權利人士向有關部門提交申請并通過后才能夠獲得的。礦業用地的使用權人與采礦權人會由于使用權人的變更而一同發生變化。礦業企業申請得到的用地是專門用于開采工作的區域，申請權利人按申請時規定的時間和活動區域進行開采、生產工作，并根據需要完善相關服務設施等。在對礦業用地范圍內的資源完成開采之后，土地的用途將會隨之發生變化，在礦山企業發展的過程中，原有采礦區的關閉，礦業用地退出，礦業活動的生命周期走向終結，這是必然存在的現象。采礦活動是一個動態變化過程，隨著礦業用地面積的拓展，產生的廢棄地也在逐漸增加，廢棄地的處理速度沒有跟上產生速度，出現了對廢棄地放任不管的現象，更不用說對土地進行復墾工作。礦業用地在退出時，沒有完善的制度規定，土地利用浪費現象嚴重。

5、礦區土地復墾工作不到位

當今，缺乏應有的建設資金是阻礙礦區土地復墾工作發展的主要障礙。對于礦區的復墾工作，我國在法律制度上已有確切的規范約束。采礦企業在生產過程中，沒有履行土地復墾的責任，企業在進行開采、生產時缺乏完善的監管措施。在這一過程中顯現出的問題如下：

第一，廢棄地復墾技術標準不易統一。礦山企業的開采過程中，由于開采力度、廢棄地自身條件等原因，土地損壞程度會存在差異，土地復墾的難易程度以及技術標準也會因此出現差異，標準難以進行統一。土地復墾技術設計不僅涉及土壤學方面的知識，還包括地質、管理等方面，是多學科的相互融合，且需要進行復墾的土地生態環境由于資源的開采過程，往往比較脆弱。

第二，土地復墾保證金制度實施難度大。煤礦生產企業生產任務重，職工工作強度大，可用于復墾礦山廢棄地的人力、物力和財力不足，煤礦生產企業由于老區礦井已進入深部開采，地表建筑物較多，因此，另其按照制度進行土地復墾和繳納保證金變得十分困難。

第三，煤礦企業缺乏對土地進行復墾的積極性。由于土地復墾技術的各個方面都不成熟，礦山企業雖具備一定程度上的經驗，但仍然是缺乏進行土地復墾的積極性。經濟效益仍是現在的煤礦企業最為重視的一個方面，而對于廢棄地的復墾工作，耗費時間長，效果顯現慢，企業資金如果被大量運用與土地復墾，對企業自身資金的運轉會產生不利影響。因此，煤礦企業對于礦區內廢棄土地的復墾工作經常會被延遲進行。

第四，對土地復墾的重視度較低。要想落實土地復墾工作，不僅需要相關煤礦企業以及政府的努力，社會群眾、專家等的力量也不可忽視。以法律制度作為整體約束，政府針對具體情況實施相關政策，對企業的相關義務、權利進行規范，同時采取相應措施調高企業積極性，推進礦區內廢棄土地的復墾工作。

三、總結

新汶礦區對出現的土地問題已采取相應的措施進行改善，并取得了一定成效。探索形成了壓煤村莊搬遷運作機制、對老區礦井實施離層注漿與河床防塌工程、對現有采煤塌陷區進行土地復墾、實施綠色開采，加大礦山地質環境恢復治理力度，但對于礦區內土地的利用仍然存在很對問題，如礦區建設過程征地范圍大、采礦用地補償形式過于單一、充填開采技術缺乏政策鼓勵、礦業用地退出機制不合理、礦區土地復墾工作不到位等。endprint