增值稅專用發票管理法律制度研究

◎杜慶玲

增值稅專用發票管理法律制度研究

◎杜慶玲

增值稅作為我國市場經濟體系之中最為重要的一種流轉稅，是國家稅收體系的重要組成部分，對其的管理和征收一方面決定了國家的財政收入，另一方面則體現了地區經濟發展狀況和態勢。增值稅的規范管理和征收對完善市場經濟發展、增強政府調控政策效果都大有裨益。本文分析了虛開增值稅專用發票的危害，闡述了增值是專用發票法律制度的建設方法和途徑。

虛開增值稅專用發票的危害

擾亂實收征管秩序。稅收收入在國家財政收入中所占的比例高達95%。虛開增值稅發票帶來的直接后果就是國家應收稅款和財政收入的大量流失。調查統計結果顯示，僅僅虛開增值稅發票這一項，國家每年承擔的財政損失就可以達到數百億元。虛開增值稅發票也會給增值稅征管制度的落實帶來困難。增值稅征管制度以專用發票為媒介，通過交叉審計的稽核體系來防止購銷雙方偷稅逃稅、減免稅等現象的出現，虛開增值稅發票會將這個機制和體系割裂和破壞，打破增值稅鏈條的順暢性和完整性，使得增值稅健康運行受到波及和影響，正常征管制度難以落實。

破壞稅收調節作用。稅收體系除了能為國家帶來財政收入之外，還能對經濟運行起到調節作用。虛開增值稅發票的行為會大大地破壞這種調節作用。稅收管理各個指標是一個國家或者地方經濟狀況的直接反映，開具的發票能夠大體上體現出當地產品和商品的生產、經營和銷售的狀況。企業通過虛開增值稅發票需增營業收入，對財務報表數據進行弄虛作假，最終將之體現在GDP數據之中，這會導致政府部門對經濟形勢的判斷出現失誤，地方經濟管理決策就會失去科學性和正確性。某地區稅務機關曾經違反《增值稅暫行條例》的規定和要求，將很多小規模納稅人擴展至增值稅一般納稅人隊列之中，直接導致該年度增值稅專用發票數量激增，地方政府統計數據當年的結果顯示本地市場銷售額達到了57億元，銷項稅額達到了10億元，價稅合計達到了67億元。但是事實上該地區該年度的工業生產總值僅僅為8億元，虛開增值稅發票使得該地區經濟總量實現了“質的飛躍 ”。

破壞市場經濟秩序。市場經濟的發展需要良性、公平競爭環境的支持。虛開增值稅發票給一些不法分子提供了獲取非法收益、騙取稅款的條件，嚴重地剝奪了合法經營者公平競爭的機會，使得市場經濟競爭體制遭受到了破壞。市場經濟以資源配置機制為運行基礎，我國市場經濟發展中以市場機制為主、財政調節為輔的方式進行資源配置，二者在配合的過程中實現了我國社會范圍內資源的優化配置。虛開增值稅發票直接導致了市場配置機制的“失靈”，產品之間的市場價格難以準確地得到反映，社會資源配置自然就出現錯位。與此同時，虛開增值稅發票將會引起稅款大量偏向性流失，導致財政配置目標和財政補貼流向之間呈現出偏差，政府配置資源的效果難以展現。市場和政府的配合效果在這種情況下會大打折扣。

完善增值稅發票管理法律制度的研究

推行增值稅專用發票“身份證”制度。長期以來，我國增值稅發票的管理秉承的是“以票為主”的原則，這種方法忽視了對增值稅發票的持有人和使用人的針對性管理。如果沒有納稅人信息作為基礎和前提，那么增值稅專用發票的管理制度最終會流于形式。筆者認為增值稅專用發票管理應該秉承“票賬結合、管賬為主”的原則，將增值稅專用發票管理的環節前置到納稅人信息審核的層面上，具體的增值稅專用發票管理環節之中，應當要求納稅人在納稅關系發生之前就將信息登記入庫，使得稅收法律關系能夠得到初步確認。也就是說，增值說專用發票管理中應當將稅務登記行為變為法律行為，如果納稅人不及時、如實地進行稅務登記、稅務變更，那么將要承擔其行為的法律后果，這使得增值稅專用發票的使用情況能夠得到大幅度的加強。國外的稅務登記是一件極其普遍的事情：美國人的稅務信息與其身份信息是綁定在一起的，這樣納稅人的身份就有了法律的約束和保障。

加強增值稅專用發票的基礎制度建設。筆者認為完善增值稅專用發票管理制度應該從弱化增值稅專用發票在增值稅稅收征管機制中的重要性開始。我國正處于增值稅轉型改革的攻堅時期，去年剛剛完成的營改增改革計劃使得增值稅納稅范圍進一步擴大，這為增值稅發票統一管理提供了一次機會。但是另一方面，這也進一步加強了增值稅專用發票的價值和地位。如前文所述，單一的以票為主原則在增值稅專用發票管理中呈現出諸多弊端和問題，如果繼續強化“以票管稅”的思想，那么無疑會片面地強調增值稅發票的重要性，使得違法犯罪行為進一步猖獗。

筆者所說的弱化增值稅專用發票的重要性并不意味著要否定其價值和地位。增值稅專用發票是增值稅征收鏈條之中的重要憑證，一方面是銷售憑證，另一方面又是抵扣憑證， 是增值稅稅負遷移、層層抵扣特征的直接體現，其重要性不言而明。但是增值稅專用發票的重要性不足以支撐其成為增值稅稅收管理制度之中的唯一憑證。我國現行稅法機制下，增值稅難以承擔起管理稅基的重要作用。在實踐之中，納稅人即便填寫和申報的增值稅專用發票內容屬實，也不一定證明其不存在偷稅漏稅行為。很多企業通過虛報、多報損耗的方式進行利潤作假，使得自身少繳納相應的稅款；部分企業甚至想到了賬外經營、體外循環的方式進行偷稅和騙稅。

在這種情況下，增值稅專用發票僅僅體現出其抵扣憑證的作用。針對這種現象，筆者認為國際上“票賬結合”的增值稅管理制度可以作為借鑒和經驗運用到我國增值稅稅收管理體系之中來。票賬結合的管理體制可以將增值稅稅收征管的管理基礎放在賬簿和票證之上，因為增值稅源于合法的憑證和賬簿。要轉變目前增值稅征管中“以票管稅”的管理思路，需要一個漸進的過程，可以首先在年度清繳時對納稅人的財務信息進行賬簿管理，并引入相應的信息管理系統及時更新相應內容，幫助現行增值稅專用發票管理從“管票為主”平穩過渡到“票賬結合，管賬為主”模式，同時引入會計等中介機構對賬票信息進行年度稽查，以進一步確保信息的真實性。

（作者單位：濟南鐵路局臨沂車務段）